本篇論文目錄導航：
【題目】中國農地流轉法制構建探析
【第一章】我國農地流轉法的變遷與現狀
【第二章】農地流轉法律制度的理論基礎
【第三章】農村土地流轉制度的經驗借鑒
【4.1】農地流轉法律制度中政府角色研究
【4.2 4.3】農地流轉主體法律制度研究
【結語/參考文獻】國內農地流轉立法體系研究結語與參考文獻
第四章 我國農地流轉法律制度的創新
4.1 農地流轉法律制度中政府角色研究
4.1.1 農地流轉中地方政府定位出現的問題。
按照有關法律、法規和部門規章的規定，農村土地流轉需要遵循用途管制、事先批準與備案和事后監督等基本制度。然而，在實際生活中依然存在著地方政府無視國家法律法規、隨意侵占農地、損害農民的合法土地權益等阻礙我國農業發展的現象。很多地方政府在推進城市化和現代主義工業化過程中，往往通過違規批準、低價征地的方式取得"低成本"土地，在此之上興建工業產區或是進行房地產幵發；一些城市則上演了農民"被上樓"的悲劇，犧牲了農村的長遠發展，破壞了農村的長遠規劃，而地方政府只關注城鎮建設政績。不但打破了農村農民現有的正常生產生活，還制約了農業的深遠發展，給未來執政者帶來很多棘手的遺留問題；同時還存在一些地方政府，借助農地流轉平臺，不計后果地從農民手中收回土地經營權，在推進農業生產產業化、規?；洜I進程中，通過種種名義改變農地用途，在"占補平衡"[12]中以次充好，極大地破壞了現有的農耕地資源。
（1）在農地流轉過程中地方政府存在的"缺位"行為。
這里的政府缺位行為是指地方政府在農地流轉和征收征用過程中，對農地違規流轉現象采取放任態度，疏于規范服務的行為，是使得失地農民無法獲得及時有效、適當合理的補償費用和安置條件的行為，于是導致大量農民失地，且失地后無法獲得相應的補償與保障。這種"缺位"行為主要包括：一、流轉程序缺位。目前，我國農地流轉多數為口頭約定，只有極少數才簽訂了合同，但那也只是簡單的協議，并且很多流轉的農地沒有登記、公證；雖然《土地管理法》、《土地管理法實施條例》等對征地程序進行了規定，但卻缺乏實際操作性，對征地很難起到有效約束。往往地方政府疏于管理、放任自流，流轉程序不規范，導致出現大量的農地流轉糾紛。二、流轉監督機制缺位。有的地方政府對農地流轉情況缺乏準確了解及記錄，缺乏對土地承包的動態監督管理，對違規流轉農地監管不到位，沒有相應的懲罰措施。三、流轉信息服務缺位。很多地方政府不能做到及時發布全面的農地流轉信息，于是就有了大面積的土地撂荒卻無人承包開發，和很多涉農企業和承包商急需農地卻找不到可租用的資源，即流轉土地資源的過剩與緊缺并存，阻礙了土地資源的合理流動和有效配置。四、政策扶持缺位。從目前來看，很多地方政府沒有給予種養大戶有效的扶持措施，包括信貸支持、流轉收益保護等方面的保護，加大了他們的風險與顧慮。由于土地流轉風險保障機制缺失或不健全，轉出轉入雙方利益無法得到保障，由此產生的土地糾紛與日俱增。
（2）在農地流轉過程中地方政府存在的"越位"行為。
地方政府的越位行為指的是，在農地流轉以及征收征用過程中，一些地方政府利用政府權力，違反法律法規的規定進行事前審批與備案和事后監督，強制農民進行土地流轉，違背土地用途管制基本原則的行為。政府"越位"行為主要包括：一、盲目進行土地流轉。很多地方政府官員受政治利益的驅使，或是垂涎土地在流轉過程中所蘊藏的財富，利用土地流轉作為個人升官發財的途徑，盲目流轉土地。
二、思想認識上存在偏差
有些地方官員，對農地流轉存在過高預期，大搞新農村建設、進行招商引資，隨意改變土地用途，引發了許多后遺癥，同時侵犯了農民的利益。三是工作方法有誤。有些地方政府事前并未對土地征用后的用途進行宣傳，征求農民的意見，事后也未與村民進行商討，私下安排流轉，這種不透明、不公開的工作方式帶來了少征多用、不征也用等問題，直接導致了違法占用農地、違法改變農地使用用途的現象。
4.1.2 農村土地流轉過程中為政府確定全新的角色。
要處理好政府的"缺位"與"越位"難題，首先要明確中央與地方的關系，其次要清晰地劃分二者的權利，堅決執行土地用途管制，確保土地的總量控制，堅守十八億畝耕地紅線不動搖，保障國家糧食安全，不斷完善、創新農村社會保障體系，切實保障失地農民權利，維護農村社會穩定。因此，規范農地流轉，為政府確定全新的角色就顯得十分必要與迫切。
（1）清晰劃分中央政府與地方政府的權利。
中央政府與地方政府的關系問題就是劃分二者職能權限問題[13].2012 年的中央一號文件再一次指出：要加快修改完善相關的法律，穩定現有的土地承包關系并保持長久不變。依照依法自愿和有償的原則，積極引導土地承包經營權依法流轉，培育形式多樣的規?；洜I，不斷探索新型農業生產經營模式。地方政府應轉變職能，做好服務型政府。
循序漸進、細致周祥地推進農村地籍調查，于 2012 年基本完成了對涵蓋農村集體各類土地的所有權確權登記并進行頒證，明確權屬，促進了農村土地的流轉。不斷提升土地承包經營權流轉管理水平和服務水平，健全土地承包經營過程中出現的糾紛調解機制和仲裁制度，解決了農地流轉的后顧之憂。加快修改土地管理法的步伐，逐步完善與農村集體土地征收相關的條款，健全規范、嚴格的農村土地管理制度，為農地流轉的順利進行提供法律制度上的保障。
一方面，充分調動地方的積極性，充分聽取地方政府的建議。地方政府掌握著農村的一手信息資料，比中央政府更能熟悉掌握當地的實際情況，同時地方政府代表著群眾的呼聲，加大地方政府的參與權就是加大廣群眾的參與權，充分體現了我國的人民民主專政的國家性質。只有讓各方參與進來，中央在制定政策與決定時考慮地方的情況，讓地方政府充分表達自己的訴求，在廣泛溝通與平等協商中達到各方利益的均衡，才能有效避免中央政府與地方政府的信息不對稱，從而降低因此產生的對政策的制定與執行產生的偏差。
另一方面，借鑒與完善公務員綜合考核標準，規范地方政府行為。[14]
《公務員法》中對公務員的考核，以公務員的職位職責和所承擔的工作任務為基本依據，全面考核德、能、勤、績、廉，重點考核工作實績。德，是指思想政治素質及個人品德、職業道德、社會公德等方面的表現。能，是指履行職責的業務素質和工作能力。勤，是指責任心、工作態度、工作作風等方面的表現?？?，是指完成工作的數量、質量、效率和所產生的效益。廉，是指廉潔自律等方面的表現。地方政府應努力轉變職能，做好"服務型政府",提高管理水平和業務素質，科學、合理、合法執政。由于中央政府通常會在促進地方經濟建設和提升公共服務質量這兩個方面上對地方政府進行政績考核，導致地方政府往往會追逐短期政績，決策短視，有時政府之間也會出現惡性競爭，缺乏良性互動。我國各地區經濟、文化等各方面發展不均衡，這種考量標準并不適合所有地區，因此要因地制宜地借鑒與完善綜合考核標準，使其發揮應有的作用。
（2）嚴守十八億畝耕地紅線。
國家重申了十八億畝耕地紅線不能觸碰，永久農田保護區劃定以后，除非法律規定的交通、水利、軍事等可以占用，一律不得占用[15].為全面建設小康社會、保障糧食安全、經濟安全和社會穩定，我國提出了堅守 18 億畝耕地紅線的目標，到 2010 年和 2020年，全國耕地保有量分別保持在 18.18 億畝和 18.05 億畝。因此在土地利用方面應做到：保護并充分合理利用農地；節約使用建設用地，促進城鎮用地的內部結構調整，嚴格控制建設用地的規模，強化宅基地的管理，提高基礎設施用地效率；統籌地區間的土地使用；完善保障措施并保證有效實施；注重土地生態建設，調節好不同用途的土地使用量。
《農村土地承包經營權流轉管理辦法》賦予政府在農村土地流轉中有行政指導權，這是一種非強制手段，相對人有權聽取也有權拒絕。但由于農地流轉本身的特殊性，地方政府的行政指導帶有很強的強制色彩，幾乎相當于行政命令，地方政府可以自由裁量公共利益和農地流轉的規模以及規模經營的必要，改變耕地用途等決策，極有可能發生損害農戶利益的情況。因此，為避免這種情況的發生，應對地方政府的行政指導給予專項約朿，在農地流轉過程中，行政指導應本著公開和透明的原則，行政指導中注重平等自愿，進行多方多次協商，發布專項文件、公報，在網站上建立政府網頁，接受公眾的監督與評論，避免不合法、不合規的行政指導，嚴守十八億畝耕地紅線。
對農村土地流轉的監督應貫穿于它的始終，其監督機制包括行政監督和輿論監督。
農地流轉的行政監督以耕地保護為主要任務，上級機關有權監督下級機關，確保其合法、合理地行使職權，同時當下級機關存在違法或者不當的行為時，上級機關有權改變或者撤銷該行為。同時要充分發揮地方政府對自身監督的作用，從根部阻斷農地流轉過程中違法違規行為。此外還應發揮輿論監督的作用，輿論監督是公眾借助新聞報道、網絡等手段，是表達自己心聲與訴求的絕佳途徑，是消除行政腐敗的利劍，公眾可以及時揭露地方政府非法占用耕地等行為，能有效起到監督效果。
（3）健全農村社會保障體系。
社會保障（Social Security），即社會安全。社會保障制度體系起源于 19 世紀末的歐洲，1601 年英國頒行的《濟貧法》是世界上第一部現代社會保障制度，其立法目的是為勞動者提供社會保險。1935 年美國《社會保障法》率先提出"社會保障"[16]這一概念，現代社會保障制度正式形成。在我國，建立完善的農村社會保障體系，更是關乎農村改革發展穩定的一件大事，對緩解農民對土地的依賴、推進農地流轉具有重大意義。
改革開放以來，我國農村社會保障方面取得了很大進步：建立新型農村社會養老保險制度，并在全國開展開來，建立新型農村合作醫療制度，建立和實施農村最低生活保障制度，探索建立了一批針對農村的慈善救濟、社會捐贈等保障措施。
農村養老保險方面：2009 年的《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》從農村實際出發，以政府為主導，個人、集體、政府共同分擔，堅持農民自愿，積極引導農村居民進行參保，并對參保居民實行屬地管理。新農?；鹩蓚€人繳費、集體補助、政府補貼構成；個人繳費部分，繳費標準劃分五個檔次，各地還可根據不同情況自由設置繳費檔次；集體補助部分，鼓勵企業、社會公益組織等給予資助，國家為這些參與集體給以表彰、稅收減免等獎勵措施；政府補貼部分，加大財政投入，針對不同地區經濟發展情況，分別給予不同標準的基礎養老金補助，中西部地區是全額補助，東部地區是50%的補助。農村養老保險個人賬戶承載著億萬農村同胞的希望，國家應為每個參保人員建立個人賬戶，此賬戶應具有像身份證一樣的唯一性、長久性的特征，個人賬戶從建立到管理，都應按照科學合理、合法合規的要求進行，賬戶信息齊備、準確無誤，對日常信息進行動態管理，及時歸檔保存，做到誰參保誰繳費，實現個人賬戶基金的保值增值，社保部門做好社保費征繳工作，并保證養老金按時足額發放。大力興建農村養老院，鼓勵社會各界投資農村養老院建設，并在稅收等政策上給予優惠。探索農村從業人員養老保險，做到與城鎮居民養老保險制度保障水平同步，保障農村從業人員享有同等權利，設立專門機構負責管理，降低繳費標準，減輕農村從業人員經濟負擔。
新型農村合作醫療方面：新型農村合作醫療，就是人們口中常說的新農合，是指，"由政府組織、引導、支持，農民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統籌為主的農民醫療互助救濟制度",這一制度為解決農民看病難、看病貴問題起了重大作用。根據 2009 年 10 月《中共中央、國務院關于進一步加強農村衛生工作》的指導思想，"堅持以農村為重點的衛生工作方針，從農村經濟社會發展實際出發，深化農村衛生體制改革，加大農村衛生投入，發揮市場機制作用，加強宏觀調控，優化衛生資源配置，逐步縮小城鄉衛生差距，堅持因地制宜，分類指導，全面落實初級衛生保健發展綱要，滿足農民不同層次的醫療衛生需求，從整體上提高農民的健康水平和生活質量。"應在以下方面進行完善：1、明確農村公共衛生責任。制定針對農村的衛生管理條例，分級管理。2、加強農村疾病預防控制。培養處理解決衛生突發事件的能力，高度重視傳染病、地方病等重大疾病。3、做好農村婦幼保健工作。加大宣傳教育，普及衛生知識，改變農村重男輕女的思想，緩解人口男女比例失衡。4、建立社會化衛生服務網絡。打破陳舊思想，劃分部門界限，吸收集體、個人創立的醫療衛生機構，廣納社會資源。鄉（鎮）衛生院要轉變服務方式，讓服務進村、進學校、進家庭，衛生院一般不得向醫院模式發展，并保證一個鄉鎮有一個衛生院。5、提高農村醫療人員的專業素質。鄉村醫生應具備醫師職業資格，其他衛生技術人員也應具備相應的專業技術資格，實行全員聘用制，定期考核、淘汰。6、促進農村藥品供應網絡建設。鼓勵縣里藥品批發企業往規?；较蚺?，加大資金扶持力度，每個鄉鎮有自己的藥品配送中心。賦予鄉（鎮）衛生院統一代購藥品的權限，國家對其進行嚴格的價格控制[17].
農村最低生活保障方面：農村最低生活保障制度，指由地方政府為家庭人均純收入低于當地最低生活保障標準的農村貧困群眾，按最低生活保障標準，提供維持其基本生活的物質幫助，屬于社會救助制度的一種。保障的對象主要是殘疾人士、老年人群等常年生活艱難的農村居民，保障標準由縣級以上地方人民政府，根據民政部、物價局等有關部門調查研究本地區農村居民在一年之中基本生活所需的花費，制定最低生活費用標準，報上一級政府備案，最后發布并執行，實行屬地管理的辦法[18].
改革開放以來，我國各方面快速發展，但存在發展不均、收入差距過大、貧富兩極分化嚴重等影響社會穩定的問題，引起國家及社會各界的高度關注，尤其是農村，相較于城鎮經濟發展落后，公共基礎設施跟不上，農村居民的生活條件差，農村貧困人口較多，因貧困引發的矛盾沖突較為常見，因此必須認識到建立農村最低生活保障制度的必要性，要不斷加大扶貧開發力度，抓好社會救助工作，以保障農村居民的基本生活，使他們早日脫貧致富，這對于全面建設小康社會，縮小城鄉差距，發展農村經濟，建設新農村具有重大意義。不斷完善農村最低生活保障制度，規范程序和操作，工作方式應簡便易行，方便農村居民，實現動態管理，保證所有生活貧困的農村居民得到應有的保障，根據實際情況，補助水平有升有降，落實農村五保供養政策。此外，最低生活保障應與扶貧開發、促進就業相銜接，在財政稅收政策方面鼓勵企業下鄉投資，引導大學生下鄉創業，幫助農村招商引資，吸收當地農民就業，提高農民收入；堅持政府救濟與社會互助相結合，加大農村教育支出，興辦農村學校，提高農村孩子的文化水平，鼓勵貧困人口生產自救，早日實現脫貧致富。
