【標題】我國競爭中立原則適用問題探析
【引言 第一章】競爭中立原則概述
【第二章】我國政府管制背離競爭中立原則的表現及原因
【第三章】我國適用競爭中立原則的現實路徑分析
【結論】競爭中立原則在我國實現的路徑研究結論與參考文獻
二、 我國的政府管制背離競爭中立原則的表現及其產生的原因
（一） 政府管制背離競爭中立原則的表現
根據競爭中立原則的要求，政府應當對國有企業和私營企業實施相同的待遇，不得運用手中的權力使國有企業獲得不合理的競爭優勢。然而，我國政府在現實中往往在一些方面對國企和民企實行區別待遇，導致私企難以在競爭中與之抗衡。政府管制背離競爭中立原則主要表現在如下方面：
1. 政府對國有企業進行稅收傾斜
政府對國企的政策傾斜集中體現在政府給予國有企業的補貼上，而補貼當中最重要的一塊便是稅收上的減輕或者免除優惠。政府正是通過這種減免稅收的方法來補貼國有企業，使國有企業借此獲得不正當的競爭優勢。這樣的稅收優惠令國有企業在成本上得以削減，在經營活動中，與未得到這種優惠待遇的私營企業相比，國有企業的銷售價格或者提供服務價格會得到大幅度降低。一旦國有企業在市場中形成壟斷，那么，就算產品或服務的成本低于私營企業，這時的國有企業也可能不會低價銷售產品或提供服務，相反，其很可能通過提高產品或服務的價格來獲取壟斷利潤。
以中航精機為例，基于中央、地方的三項稅收優惠政策，從 2006 年開始，技術改造國產設備投資抵免企業所得稅；公司從事技術開發取得的收入，免征營業稅；公司自 2008 年被認定為高新技術企業并于 2011 年復審通過獲得高新技術企業證書，按照 15%的稅率繳納企業所得稅。2009 年，為支持文化產業的發展，國家出臺了一系列稅收政策，其中包括支持文化企業發展、文化事業單位轉制為企業、扶持動漫產業的發展、宣傳文化增值稅和營業稅改革的四項稅收優惠政策。
出臺前兩項和第四項政策的目的在于給予轉制中及轉制后的國有文化企業以稅收優惠待遇，從而實現國有文化企業的股份制改革。如規定經營性文化事業單位自轉制之日起可以免征企業所得稅，經廣播電視主管部門批準的電影集團及子公司電影發行和放映可以免征增值稅和營業稅等。由于當前我國動漫行業中民營類企業占有大部分份額，因此，其中的第三項政策表面看是對民營文化企業進行了一定傾斜。但是，認真斟酌該政策的內涵，我們從中不難發現，政府對民營文化企業采取的稅收優惠措施是有限度的，即該政策正式落實以后成立的文化企業才有資格享受三年期的所得稅豁免優惠，而政策落實前已成立的文化企業卻無法得到這種豁免。此類不公平的稅收待遇使得國企和民企的競爭本身就處于不公平的基礎上，國有企業比民營企業明顯享有更多稅收優惠，從而使國有企業的競爭成本更低，得以以更低的價格進行銷售，取得競爭優勢。
2. 政府給予國有企業補貼優勢
近年來，國有企業在收益上取得突飛猛進的增長，但是背后的原因十分明顯，即政府為國有企業提供了大量的補貼性優惠，這種不合理的偏袒和傾斜，不利于私營企業在市場上與國有企業之間的公平競爭。以石油行業為例，2008 年國際原油市場上，原油價格上漲，為了應對這一局勢，我國政府當即撥付了巨額財政補貼給中石油和中石化，補貼其為了保證國內成品油供應而產生的經濟利益損失。然而，接下來的幾年時間，即使成品油的市場價格已經基本穩定，可政府對中石油和中石化的財政補貼始終沒有終止。相比較來看，民營企業十幾年來卻從沒享有煉油補貼，這樣中石油和中石化在競爭上的優勢變得顯而易見。
西方國有企業補貼往往與經濟運行周期有關，當國家經濟狀況良好時，政府干預市場的情況很少出現，通常會通過政策來引導國有企業在同私營企業的競爭中堅持競爭中立的原則；當國家經濟狀況處于低谷時，大部分政府會出面積極就市場經濟的運行進行干預，此時，政府往往會令國有企業履行一些政策職責，相應的政府就會將財政補貼撥付給國有企業。西方國家之所以會給予本國國有企業以財政補貼方面的優惠，其初衷很明確，調節市場經濟的運行，維護市場秩序。
從中我們應該認識到，政府在運用補貼等優惠措施于國有企業以調控經濟時，應該準確合理地定位財政補貼究竟調節市場中哪些行業和領域，而不應該過度干預市場經濟的運行。
3. 政府對國有企業具有金融偏好
與財政型融資體制比較，借貸型融資體制內存在兩種不同性質的預算約束：在國有企業和國有銀行之間，預算約束依然較"軟",但在國有銀行與民營企業之間預算約束卻是"硬"的。"軟"預算約束使國有銀行可以根據國有企業的資金需求為之度身定制，貸款申請和放貸也基本上是一種行政權力的運作過程。
國有企業與國有銀行之間傳統天然的裙帶關系，使得國有企業可以獲得大量優惠貸款，而且，嚴格來說，因為國企和國有銀行之間并非是完全意義上的債權債務關系，因此，一旦優惠貸款到位，還貸的風險就可以外部化，甚至國有企業還可以賴著不歸還。國有企業的融資對國有銀行所形成的金融體制極度依附，不過，民營經濟卻難以參與其中，經常受到排擠，究其原因在于，這種體制本來就是建立在國有經濟特有的預算軟約束條件之上的，而民營經濟幾乎與預算軟約束無關。體制的排斥性一方面反映在國有銀行不愿意給民營企業放貸而承擔額外的風險。因為即使貸款給國有企業后，國有企業無力償還，那么順理成章，國有企業應當承擔償還責任，但是，如果貸款給民營企業卻無力償還，那么國有銀行的負責人將受到不合理的懷疑，比如收受了民營企業的錢財等。另一方面國有銀行寧愿將錢放在中央銀行的超額準備金賬戶上，也不愿意貸給有效率民營企業。因為賬戶上的錢即使處于閑置的狀態，造成的損失和風險也由國家承擔；但如果貸款給民營企業，那么可能出現的相應后果國有銀行必須自己負擔。
長期以來，我國的銀行定位于針對國有企業進行貸款。因此，放貸之前首先考慮對方的所有權性質，這造成了銀行中的大部分資金被用來支持國有企業的運營，即使國有企業運營不善，甚至瀕臨破產，商業銀行都無需擔憂，因為我國的商業銀行背后都有著國家的力量在支撐，所以，這種貸款的風險承擔者實際上是背后的國家，而不是銀行。但對民營企業，由于沒有國家的扶持，一旦出現資不抵債的情況，相應的風險只能轉移給銀行，出于自身利益的考慮，銀行對放貸給民營企業在所持的態度上始終是懷疑的，即使面對的是運營狀況良好的民營企業。
（二） 政府管制背離競爭中立原則的原因分析
通過濫用行政權力限制競爭而產生的行政性壟斷在各國經濟生活中都時有發生。發達國家在經歷了從自由放任主義到國家干預主義的轉變過程中，逐漸認識到，政府應該成為像市場一樣的調節力量，政府對市場的介入將有助于市場效率的提高。由此，創生了大量體現政府干預市場的成文法，并在二戰后取得了很大的發展，從而政府行政權力得到了向經濟領域滲透的可乘之機。在市場失靈得到有形的手緩解的同時，政府權力越過邊界限制競爭的現象時有發生。然而，作為轉型經濟國家的我國，在經濟改革和體制轉變的過程中，政府濫用行政權力干預市場形成壟斷的狀況要比發達國家政府對經濟進行的不當干預還要嚴重得多得多，可以說，行政權力對市場經濟的全面滲透已經成為了普遍存在的現象。究其原因，主要有以下幾個方面：
1. 計劃經濟體制的桎梏
在以我國為代表的轉型經濟國家中，政府直接干預市場通常被看作是經濟發展的初始動力，而并非克服市場在資源配置中效率低下時的補充手段，因此，通過政府行政手段排除限制市場競爭的嚴重局面也就不難理解了。筆者認為，這樣做在一定時期、一定程度和一定范圍是有效率和有益處的，但如果政府長期以行政手段作為推動經濟發展的基本力量，就會毋庸置疑產生孕育行政性壟斷的肥沃土壤。在各種利益博弈中，政府（地方或部門）對經濟的理性干預可能導致非理性的后果。從發展地方或行業經濟的角度講，其行為可能是理性的，但從統一市場經濟秩序看，則是非理性的。
再來看我國的狀況，當前我國行政壟斷已經與經濟壟斷相結合，情勢十分嚴峻。之所以會形成我國目前行政性壟斷的嚴重狀況，原因在于上個世紀建國以后長期實行的高度集中的計劃經濟體制。在這種經濟體制下，政經不分，政企不分現象嚴重，造成了我國行政干預經濟的傳統，這種行政壟斷已經成為我國市場經濟中的普遍現象，這違背了市場經濟運行的規律，不利于各類企業之間的公平競爭，不利于我國公平市場競爭環境的建立。
我國曾經一度為計劃經濟體制，該體制強調政府與企業"不分家",企業的經營管理政府說了算，企業只能服從并嚴格按照政府的指令進行生產經營。自從國有企業進行股份制改造以來，我國的國企在各方面發展迅速，然而，"剪不斷，理還亂"的政企關系仍然是制約我國國有企業的關鍵所在。國有企業并沒有徹底轉變經營觀念和經營理念， 甚至有一些國有企業熱衷于對政府的依賴，對政府的指揮和安排已經習以為常， 一旦經營上出現難題，不能夠運用市場經濟規律解決，而是盲目依賴政府。而且， 在改革中， 雖然政府開始轉變職能， 但政府職權的重新界定和政府部門間的權限分工一時還難以讓人準確把握， 這造成了一定程度上的相互脫節或相互沖突也給行政權力的濫用制造了可乘之機。
2. 我國《反壟斷法》在規制行政壟斷方面存在缺陷
我國缺乏反壟斷的傳統和反壟斷執法經驗，我國的《反壟斷法》僅包含五十七條，頒布實施剛剛六年，與西方發達國家相比，其規制政府反競爭行為的立法理念和制度安排上缺乏一定的合理性。這樣，我國的《反壟斷法》在解決競爭中立的問題上，很難充分發揮其作用。
首先，《反壟斷法》針對我國市場經濟中大量存在的行業性行政壟斷行為規定較模糊。我國《反壟斷法》第 7 條規定："國有經濟占控制地位的關系國民經濟命脈和國家安全的行業以及依法實行專營專賣的行業，國家對其經營者的合法經營活動予以保護，……"我國長期實行計劃經濟，國家對經濟活動大包大攬，使人們形成了"政府即國家"的思維定式，認為行政性壟斷和國家壟斷是一回事。其實，國家壟斷依據的是國家權力機關制定的法律和國家政策，符合國家利益和社會公共利益，是合法壟斷；行業性行政壟斷無合法依據，所代表的是行業利益利益，是非法壟斷。
出于規模經濟效益和國家經濟安全的考慮，在一定行業或者一定環節中實行國家壟斷是必要的，但《反壟斷法》對國家壟斷的保護范圍規定不明，究竟是哪些行業必須實行國家壟斷、哪些行業的哪些環節必須實行國家壟斷等均沒有明確的規定。這種模糊的界定會使某些國有企業借著國家壟斷的名義將行政壟斷的觸角延伸至本不應進入的環節和領域，實施行業性行政壟斷行為。
自然壟斷行業多屬于以上規定的行業范圍，一方面由于國企改革有待進一步深化，這些行業仍存在政企不分的普遍現象，國家監管體制不健全；另一方面出于保護國家能源等安全的考慮，這些共同導致自然壟斷行業行政壟斷大量存在。
而《反壟斷法》卻沒有明確規定競爭執法機構是否有權對此種不當干預經濟的行為進行處罰和治理，這就使行業性行政壟斷行為脫離了法律的治理范疇。
其次，《反壟斷法》第 5 章對行政性壟斷的列舉僅涉及地區性行政壟斷，對于與競爭中立相關的行業性行政壟斷沒有提及?！斗磯艛喾ā返谖逭轮械?32-37條規定了包括限制商品流通、分割資本市場、行政強制交易等在內的具體和抽象的地區性行政性壟斷行為，但沒有規定我國經濟生活中普遍存在的政府部門任意給予國有企業優惠待遇的不合理授權行為。這些行為使國有企業與其他類企業相比明顯處于不公平的競爭地位，嚴重損害了競爭中立的市場機制，《反壟斷法》中沒有列入這些行業性壟斷行為，實在有失偏頗。
最后，《反壟斷法》對行政性壟斷的法律責任規定不完善?！斗磯艛喾ā返?1 條規定："行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織濫用行政權力，實施排除、限制競爭行為的，由上級機關責令改正；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。反壟斷執法機構可以向有關上級機關提出依法處理的建議。"該規定存在如下的問題：
（1） 法律對行政性壟斷行為只規定了行政責任，與經濟壟斷行為的法律責任規定不同。一方面，對經濟壟斷行為，《反壟斷法》規定了行政責任和民事責任，而對行政性壟斷只規定了行政責任；另一方面，即使同為行政責任，其具體內容也不同，對于經濟壟斷行為的行政制裁以行政處罰為主，而對行政性壟斷行為則以行政處分為主。行政性壟斷在保護部分企業的同時必然會損害另一些相關企業的民事權益，并且還會侵犯消費者的民事權益，當然要承擔相應的民事責任。
因此，行政性壟斷具有行政、民事雙重違法性，這就決定了行政性壟斷責任必須是兼有行政責任、民事責任的綜合責任。
同時，"責令改正"的責任形式在法律實踐中難以應用。因為，請求上級機關責令改正的主體是誰，責令改正的期限，不予改正究竟承擔什么責任等均缺乏明確規定。除此之外，"責令改正"只要求行為人按照法律規定履行相應義務，糾正違法行為，消除不良后果，恢復原狀，因而本質上是教育性的而非懲罰性的，一般適用于行政不當和行政程序違法的救濟。而行政性壟斷對法律的違反十分明顯，對市場經濟危害亦十分嚴重，是行政違法行為，而非行政不當行為，更不屬于行政程序違法行為，因此，對行政性壟斷適用"責令改正"實屬不當。
（2） 在行政性壟斷行為的制裁主體上，排除了反壟斷執法機構的管轄權。
《反壟斷法》第 51 條的規定表明，對行政性壟斷行為，直接的制裁主體是"上級機關",反壟斷執法機構只有建議權，沒有直接處罰或處分權，不能直接做出制裁決定。這將會削弱反壟斷執法機構規制行政性壟斷行為的能力，不利于《反壟斷法》發揮其應有作用。
（3） 沒有對行政性壟斷受益企業和受益企業的高管規定責任?！斗磯艛喾ā窙]有對行政性壟斷受益企業規定單位責任。不對行政性壟斷行為的受益企業進行制裁，就使其可以只分享行政性壟斷行為的收益而不必承擔責任，使其可以無拘無束地實施行政性壟斷?！斗磯艛喾ā芬参磳⑷魏我环N法律責任延伸至企業高管人員，即行政性壟斷的責任主體未包括作為經營者的董事、經理等高級管理人員和其他直接責任人，這樣，他們就會為了高額壟斷利益而積極推動本企業實施行政性壟斷行為。
可見，我國現行的法律對政府的約束力是非常有限的， 缺乏對行政性壟斷的法律規制?，F行法律對政府的行為模式、法律責任的規范嚴重不足， 對于政府濫用職權、發布壟斷命令等行為缺乏必要的監督和懲治措施。一些政府及其所屬部門往往要求別人嚴格守法， 而自己卻不能起到守法的模范作用。民主法制化程度不高、現行法律規范不足為政府部門凌駕于法律之上， 為實施行政性壟斷提供了客觀上的條件。
