【標題】我國競爭中立原則適用問題探析
【引言 第一章】競爭中立原則概述
【第二章】我國政府管制背離競爭中立原則的表現及原因
【第三章】我國適用競爭中立原則的現實路徑分析
【結論】競爭中立原則在我國實現的路徑研究結論與參考文獻
引 言
所謂"競爭中立原則",簡而言之，是指在市場競爭環境下，政府對國有企業和私營企業實行相同的待遇，以中立的姿態不偏袒、不歧視，維護公平的市場競爭秩序。
競爭中立起先是作為一種"國內"改革措施出現的，由澳大利亞在上個世紀90 年代最早提出并付諸實施，目的是在一個主權國家內部化解國有企業因為所有制或國家的特殊對待而在稅收、融資、監管等各方面享有的不公平的競爭優勢。
隨后，國際組織 OECD 進一步在國際層面推進了有關于競爭中立的研究。OECD在明確了國有企業競爭優勢來源和競爭優勢產生的主要原因的條件下，積極鼓勵并推動各國建立"國有企業競爭中立框架".以澳大利亞為代表的發達國家和OECD 推行競爭中立原則，很大程度上是出于推進國企改革順利進行和維護統一市場的考慮。進入 21 世紀后，競爭中立日益演變為以美國為代表的西方國家詰難轉型經濟體（特別是我國）利用國有企業參與國際競爭從而享受不公平競爭優勢的理論立足點。
不同于特定領域的市場開放或貿易、投資便利化措施，這樣一套競爭中立規則一旦達成，對我國經濟造成的影響將是深遠和廣泛的，甚至會直接動搖我國參與全球競爭和國際經貿規則治理的基礎。因此，如何應對競爭中立問題，已經成為理論界和實務界共同面臨的重大問題。
政府利用行政權力限制競爭的行為在大部分國家中普遍存在，不論是西方國家還是轉型經濟國家。不過，作為轉型經濟國家的我國，受建國以后長期實行的高度集中的計劃經濟體制影響，形成了行政干預經濟的傳統，在經濟改革和體制轉變的過程中，政府濫用行政權力干預市場形成壟斷的狀況要比發達國家更勝一籌，甚至可以說，這已經成為了普遍存在的現象。在現實中，我國政府往往在一些方面對國企和民企實行區別待遇，導致私企難以在競爭中與之抗衡。尤其體現在競爭中立原則所規制的行業性行政壟斷方面。
目前國內研究競爭中立問題的文獻不多，此類文獻往往闡述了競爭中立原則的定義及適用范圍、競爭中立原則在發達國家以及國際組織 OECD 的實踐、美國在競爭中立問題上的立場及對我國國有企業的威脅、我國應對競爭中立原則所應采取的對策。
筆者認為，當前文獻的研究比較全面，但仍有不足，比如在競爭中立原則適用范圍上，往往局限于國有企業，卻沒有認識到國有企業能夠享有私營企業沒有的競爭優勢，根本原因在于政府機構運用公權力對市場競爭進行了限制和排斥。因此，本質上是基于政府對經濟的不當干預，也即是政府的反競爭行為。
相應的，在我國應對競爭中立原則的對策上，現有研究通常指出我國應該從事前防范機制和事后救濟機制兩個方面針對國有企業采取措施，不論是國企改革還是競爭法方面的完善均指向了國有企業，卻對政府的反競爭行為沒有提出任何規制措施。本文對此予以改進，不僅在競爭中立原則的適用范圍上指向了政府反競爭行為，尤其是行業性行政壟斷，而且在我國適用競爭中立原則的路徑選擇上，結合 OECD 和韓國的實踐，筆者建議引入競爭評估制度，針對政府反競爭制度安排的合理性進行評估，最大限度地排除不合理制度安排的負面影響。
本文主要運用了實證分析和比較研究的研究方法，通過研究澳大利亞、歐盟、韓國、OECD 適用競爭中立原則的實踐，為我國適用競爭中立原則的路徑選擇指出了方向并提供了建議。
本文在結構上共分為三大部分。第一部分，競爭中立原則概述。首先，介紹了競爭中立原則的內涵和意義，解決了競爭中立原則"是什么"的問題；其次，指明了競爭中立原則的適用范圍，跳出了一般研究中僅適用于國有企業的局限，提出適用于政府反競爭行為的觀點，解決了"用在哪"的問題；最后，介紹了競爭中立原則的域外實踐，從國家（澳大利亞）和國際組織（OECD）兩類主體對競爭中立的研究中，對競爭中立原則有了更全面的了解。第二部分，我國的政府管制背離競爭中立原則的表現及其產生的原因。將研究的視角拉到了我國，指出了我國違反競爭中立原則的管制行為表現，并從體制和法律兩個角度進行了深入剖析。繼而，在第三部分進行了我國適用"競爭中立原則"的現實路徑分析。
一、 競爭中立原則概述
（一） 競爭中立原則的內涵和意義
1. 競爭中立原則的定義
國內一些學者認為，所謂"競爭中立",是指國家在市場競爭這一問題上對國有企業和私營企業一視同仁。
較早明確提出并執行競爭中立政策的國家是澳大利亞。1996 年澳大利亞頒布了《聯邦競爭中立政策聲明》（CommonwealthCompetitive Neutrality Policy Statement），明確規定了競爭中立的概念："競爭中立要求政府的商業活動不得因其公共部門所有權地位而享受私營部門競爭者所不能享有的凈競爭優勢。"這一概念被最廣泛地引用于關于競爭中立的研究中。
而較早以成文法形式采納競爭中立原則的歐盟，在《歐共體條約》中將"競爭中立"定義為，由競爭執法機關或監管機構實施的，旨在消除國有企業憑借政府所有制享有的不公平的競爭優勢或競爭劣勢的政策。
自 2009 年起，OECD（經濟合作與發展組織）開始了競爭中立的研究，且進展十分迅速。在 OECD2011 年報告中，競爭中立的概念變得更加一般化，從而得以涵蓋市場中形式多樣的競爭實體："當經濟市場中沒有經營實體享有過度的競爭優勢或競爭劣勢時，就達到了競爭中立的狀態。"
2. 競爭中立原則的意義
從定義中我們不難發現，競爭中立原則的提出，具有以下兩點意義。
第一，有利于消除政府管制的競爭扭曲效果。很多時候，國有企業因為具備私有企業所不具備的競爭優勢，所以在與私營企業共同競爭時享有更強的競爭力，在 OECD 看來企業并非依靠自身的實力取得的競爭力，政府給予的扶持才是根源。而競爭中立原則之所以被提出，其目的就是在于使最大程度上削減政府給予國有企業的不合理競爭優勢，維護國企和私企之間相對公平的競爭氛圍。在OECD 看來，為了維護公平的市場競爭環境，在競爭中立的框架下必須要對現有的法律和行政法規重新審查評估，使國有企業的運營環境盡量與私人企業相同。
第二，有利于實現國有企業與私營企業之間的公平競爭。競爭中立的目的在于創造一個公平的競爭環境，使公有企業和私有企業都能夠享有一個相同的環境，以使它們能夠公平定價，同時減少低效率?；谡姆龀?，國有企業得到許多私營企業無法企及的競爭優勢，這些優勢包括稅收、融資等方面，這導致不能反映國有企業的真實經營成本，難免造成生產及消費環節的扭曲。而競爭中立原則的正是致力于消除這種扭曲，從而使市場活力增強，維護公平的市場競爭環境。
（二） 競爭中立原則的適用范圍
從競爭中立原則的定義中不難看出，之所以這一原則引起世界范圍的廣泛關注，原因就在于國有企業得到許多私營企業無法企及的競爭優勢，這些優勢包括稅收、融資等等方面，這導致不能反映國有企業的真實經營成本，難免造成生產及消費環節的扭曲。但實行競爭中立并不意味著所有的國有企業都應參與競爭。
事實上，有些公益性服務以獨家或壟斷性的方式供應可能更有利于公眾。這就涉及到競爭中立的適用范圍問題。
國內部分學者認為競爭中立原則僅僅適用于進行商業性運營的國有企業，而不適用于提供公益服務的國有企業。筆者認為，該競爭中立原則適用范圍的界定有失偏頗。競爭中立原則的適用范圍應當是行政性壟斷中的行業性壟斷。
國有企業能夠享有私營企業沒有的競爭優勢，根本原因在于政府機構運用公權力對市場競爭進行了限制和排斥。因此，本質上是基于政府對經濟的不當干預，也即是政府的反競爭行為。我國的政府反競爭行為主要是指行政性壟斷，也稱濫用行政權力限制競爭行為或者行政性限制競爭行為，盡管《反壟斷法》中并沒有界定行政性壟斷的概念，但從具體的條款中得知，行政性壟斷是指行政機關或其授權的公共組織濫用行政權力，排除和限制競爭的行為。
行政性壟斷主要可以分為行業性壟斷和地區性壟斷。上個世紀中期以后我國實行的計劃經濟體制形成了眾多的自然壟斷行業。隨著改革開放的進行，政府逐漸放開了對許多自然壟斷行業的管理和操控，壟斷普遍存在的現象逐漸消失，但像石油、航空等少數的自然壟斷行業仍受到政府把持。這些自然壟斷行業大部分（有些行業甚至是所有）是由國有企業直接經營，相關的政府管理部門經常會運用手中的行政權力為其管理的國有企業構筑市場壁壘，排擠其他私有競爭者，從而造成市場競爭不公平的現象。地方性壟斷則產生于經濟體制改革的過程中，尤其是改革的早期，經濟發展以 GDP 增長為指標，地方政府出于政績壓力，往往傾向于保護本地的企業，人為地阻礙市場經濟的商品流通，不利于我國統一大市場的形成。
如前所述，競爭中立原則的適用范圍是行政性壟斷中的行業性壟斷。隨著我國國企改革的不斷推進，自上個世紀九十年代初以來，國有企業在競爭性領域大量退出，"國退民進"的趨勢十分明顯，許多傳統國企經過股份制改造后，成為多元化的國有控股公司或上市公司，逐步建立起現代企業制度，已經蛻變成為真正意義上的市場主體。然而，在石油、電力、煤炭、鋼鐵、煙草、有色金屬、交通運輸設備等基礎性、資源性行業這樣的涉及國計民生的行業，不可否認的是，"國進民退"現象仍存在，國有及國有控股企業的壟斷情況有所加強，數量幾乎沒有什么減少，而這些領域的私企生存環境十分惡劣，處于不合理的競爭劣勢地位。也就是說，在這些以提供公共服務為主的公用企業領域，行業性壟斷問題普遍存在，直接影響著競爭中立的市場競爭機制的建立。
具體而言，一方面，在這些行業中，就市場進入機會而言，國有企業與私有企業之間存在明顯不平等，政府實施反競爭行為，人為地對市場準入設置了極高的制度壁壘。以石油行業為例，一直以來，我國政府僅僅將原油開采權和產銷一體化特權賦予了中石油、中石化這樣的國有石油巨頭。雖然民營資本獲準得以進入石油領域，但由于國有石油企業相當于控制了石油行業的上游領域，民營石油企業只能在下游的煉制以及銷售領域發展，這造成民營經濟在與國有經濟競爭時享有不合理的競爭劣勢。我國共有民營加油站四萬多個，但目前由于缺少油源，已經關閉了一萬多家。當前，國際市場的原油價格十分不穩定，而國內石油市場上油品價格存在倒掛，民營企業的經營空間進一步受到擠壓，中石油、中石化不放過對民營企業的上游操控，并借機進行收購，這樣，石油巨頭的壟斷地位不斷增強，損害國家利益和消費者利益的同時，違背了市場運行規律，擾亂了市場經濟的秩序。
另一方面，即使是在同一競爭平臺上，國有企業往往會借助政府行政手段打壓、兼并，不斷壓縮民營企業的生存空間。以我國民航業的競爭現狀為例。我國的航線運輸是允許競爭的行業，但經營狀況良好的干線運輸幾乎已為國有航空企業控制，民營航空企業只能在客流量很少的支線運輸領域競爭。與此同時，由于對航線具有支配權，政府部門甚至還就民營航空企業的重組事項進行不合理干預，使得中小民營航空公司的生存越發困難。政府的行政壟斷已經造成了我國民用航空業干線航空市場和支線航空資源配置上的嚴重失衡?，F在，國航、南航以及東航三大國有航空形成了民航運輸市場上的寡頭壟斷，即對國內干線的優質航線資源和國際航線形成了壟斷，并構成了三足鼎立式的局面。相反地，飛行成本高、客源不穩定的支線航空市場成為新興民營中小航空公司合作的舞臺。
所有這些都反映出我國市場上，民營企業相對于國有企業所處的處境之惡劣。
行業性行政壟斷通過行業監管限制經營活動，使特定企業得以壟斷經營，在行政權力的庇護下獲取高額利潤，使市場競爭的自由、公平、公正機制受到重創。
這種行政行為給市場帶來的損害與市場壟斷完全一樣，甚至更加嚴重。市場壟斷是市場主體濫用其市場優勢的結果，這種市場優勢是市場主體在競爭過程中取得的。即使他們獨占市場，也可能因市場機制的完善而被有效遏止，高額利潤會吸引新的進入者。競爭的動態性、階段性決定了這種優勢具有非永久性和可替代性。
從這個角度看，市場壟斷是一種相對的壟斷。而行政性壟斷源于濫用行政權力"給予"某些經營者進入市場和維持市場的"特殊"優勢，使其他經營者無法享有公平競爭優勢。受到這種行政權力庇護和支持的企業在市場中獲得的優勢不是源于競爭。由于行政權是法律所賦予的，因而具有永久性（至少是長久）的獨占性。
利用這種市場優勢設置的障礙相應地具有了穩定性和不可替代性。
（三） 競爭中立原則的域外實踐
1. 澳大利亞的實踐
1991 年 7 月，在一次特別首腦會議上，各洲的首腦一致同意實施一個更廣泛的、國內統一的政策框架，被稱為國家競爭政策（NPC）。國家競爭政策包括六個重點改革方面，競爭中立政策是其中之一，成為規制政府企業經營行為的重要規則，以便于政府企業在與私營企業的競爭中不能夠享受到不公平的競爭優勢，也就是建立一個公平的競爭環境，使國有企業與私營企業能夠公平競爭。在國家競爭政策指引下，澳大利亞聯邦政府在 1995 年 4 月 11 日與地方政府簽署了《競爭原則協議》等三項政府間的協議。
1995 年至 2005 年間的相關國家競爭政策改革內容被規定在這三個協議中?！陡偁幵瓌t協議》進一步澄清了競爭中立政策的目標：消除來自于從事重大商業活動的政府企業所有制的資源分配扭曲，政府企業不應當只因其公共部門所有權性質而享受任何凈競爭優勢。這些原則只適用于國有實體的商業活動，而不適用于這些實體的非商業、非盈利活動。
澳大利亞中央政府和地方政府在《競爭原則協議》中所實施的主要競爭中立措施為如下內容。該《協議》第 3（2）部分和第 3（8）部分規定，各州和領地應當決定自己實施競爭中立原則的議程，同時必須發表有關競爭政策的聲明。
第 3（4）部分規定，當收益大于成本時，各州和領地應當針對實施重大商業活動的國有企業進行公司化改制，并確保國有企業受到正常稅收和政府管制的約束，同時被要求支付債務保證費用，以便于抵消政府保證的競爭優勢。
第 3（5）部分規定，當收益大于成本時，當事方應當立即采納上述針對實施重大商業活動的國有企業的原則，并作為它們運作機制的一部分，同時被要求確保貨物和服務的價格能夠充分反映其成本。
第 3（10）部分規定，每一個州和領地必須在 1996 年 6月前發表競爭中立聲明，并隨即發布一篇實施競爭中立原則的年度報告。
為了消除國有企業造成的市場扭曲，澳大利亞采取了如下具體規制措施：第一，透明度和問責制。澳大利亞競爭中立改革的一個核心部分便是透明度和問責制要求的實施。
透明度和問責制的具體實現過程包括：在一個明確和專門的文件中設定國有企業的目標和主要活動；將董事會建立成一個商務的核心；引入短期和中期的履行基準和履行目標（這可能既包括財務方面又包括非財務方面的履行）--通常這些被包括在"公司意向聲明"或者類似文件中；定期監控機構的履行情況；設置適當的財務需求（比如負債與股東權益比率）。"第二，稅收中立。
這一方法被澳大利亞政府 1996 年的政策聲明所采納，目前仍被適用?！独ナ刻m聲明》中指出，稅收中立實現途徑可以是以一種低成本和便于管理的方式--將稅收豁免從確定的機構上移除以使它們對聯邦和州的稅收負起責任，例如個人所得稅、印花稅、土地稅、工資稅和營業稅；如果上面的無法實現--保留稅收豁免并建立"稅收等值機制".
第三，債務中立?！堵摪盥暶鳌芬约啊独ナ刻m聲明》中指出，國企能夠以相比私企顯著的低利率獲取融資，對此，將通過對相關國企施加費用進行補償，以至于這些國企，總的來說，將支付與私企一致的全部成本。
第四，回報率中立。1996 年政策聲明中指出，回報率中立將通過要求所有相關國有企業做到如下來實現：一是通過提供商品和服務來獲得商業回報水平；二是支付給相關政府預算的股息與一般產業的商業回報相一致。
第五，監管中立。1996 年政策聲明中還指出，國企與私企之間的監管歧視應當首先通過識別監管歧視存在的領域來進行補救，接著，修改相關的管理制度來移除歧視--不僅包括擴展相關立法的適用范圍到公法領域和私法領域，還包括移除對國企在特別公法領域的特別法律的適用；就競爭中立投訴做出適當回應。
從澳方最終的評估結果來看，其從 1995 年起開始實行的競爭中立政策收效明顯。當競爭中立方面的改革告一段落之后，如何使澳大利亞市場維持競爭中立的狀態就變成了重點所在。澳大利亞政府建立了一系列自中央到地方的各級投訴機構構成的投訴制度。澳大利亞聯邦的投訴機構為聯邦投訴辦公室（AGCNCO），它是生產力委員會的一個專門機構，《生產力委員會法案》第 6（c）部分規定："生產力委員會負責接收和調查與聯邦政府商業活動有關的競爭中立安排實施情況的投訴。"事實上，生產力委員會通過 AGCNCO 來實際操作。除了調查投訴之外，AGCNCO 還向國有企業提供建議和幫助，以幫助其推行競爭中立改革。
各州、地區或者建立了獨立于政府部門的投訴辦公室，或者直接由財政部門處理競爭中立方面的投訴。
一旦相關市場實體認為國有企業獲得了不正當競爭優勢，就可向這些投訴機構進行競爭中立方面的投訴。投訴機構將依據程序就投訴調查相關情況，包括確認投訴本質和所稱被扭曲的競爭中立的特殊細節的詳述，確認相關該投訴屬于本投訴機構處理，確認該國有企業進行了重大商業活動，確認投訴所涉及的競爭優勢是由于公有制產生，具體考慮投訴所涉及的情況對競爭中立原則有哪些違背。
一般而言，投訴機構在工作方法上具有極大的靈活性--例如，通過公眾聽證會、數據收集、顧問保留等等?！渡a力委員會法案》第 48（1）條規定："聯邦投訴辦公室有權要求它所認為有能力提供與競爭中立投訴有關信息的人提供信息以方便調查。"但投訴機構只得將對事實的調查結果匯報給相關政府機構，就提供可采取的合理措施提出自己的建議，相關政府機構才享有執行上的權力。
2. OECD 的實踐
OECD 是最早推動競爭中立研究的國際性組織。2011 年，OECD 公司治理工作組公布了兩份報告《競爭中立和國有企業：挑戰和政策選擇》（CompetitiveNeutrality and State-Owned Enterprises : Challenges and Policy Options）和《競爭中立 -- 確 保 國 營 企 業 和 私 營 企 業 間 的 公 平 貿 易 》（ CompetitiveNeutrality-Maintaining a Level Playing Field Between Public and PrivateBusiness）。這兩份報告在 OECD《國有企業公司治理指引》的基礎上對競爭中立進行了深入探討，其中就國有企業不正當競爭優勢的表現、政府背離競爭中立原則授惠于國有企業的原因以及維護競爭中立的途徑進行了系統闡述。
⑴ 國有企業不正當競爭優勢的表現
OECD 在報告中指出，國有企業不正當競爭優勢主要表現在以下幾個方面：
第一，直接補貼。一些國有企業從它們的政府處獲得直接補貼或者通過其他方式來進行維持運營。例如，稅收方面的優惠制度或者某些特定的稅收豁免均可等同于選擇性的政府補貼。另一種補貼形式是實物福利，比如在相同情形下以明顯低于私營競爭者的價格取得土地使用權。這些例外人為地降低了國有企業的經營成本，同時增強了它們在與面臨充分稅收制度的競爭者較量時的定價優勢。
第二，優惠的融資和擔保。國有企業可以以低于市場利息率的條件直接從政府或者從國有金融機構處獲得貸款。一個相關的方面是，國有企業有顯性或隱形的政府擔保，這會降低其借款的成本，使其面對私營企業時有更強的競爭性。這種反競爭效應也許更多的是某種程度的"意外",因為對于一個商業貸款方而言，當其面對的借款方被認為享有國家支持時，給予更低的貸款利率是相當合理的。
同時，實際上，國家很難使市場認為一個國有企業不受此類擔保。此外，一些行業的國有企業可以享受破產規則的完全例外。
第三，其他政府優惠待遇。在某些情況下，國有企業不受像私營企業一樣"昂貴"的監管制度的制約，從而降低了運營成本。取決于國家的背景，這些例外可能包括，例如遵守信息披露的要求，反壟斷執法的例外，建筑許可例外或者土地用途管制規則例外。此外，盡管大多數 OECD 國家有相對嚴格的公共采購規則，但是實際上一些國有企業可能實際上持續從公共采購的偏好中受益。這可能不一定反映在政府層面上負有法律責任的實踐，--僅僅是一種累積性的競爭優勢或者信息優勢，使國有企業能夠調整自己的報價以便更接近政府的要求。國有企業可能也通過獲取政府信息或數據獲益于信息不對稱，這在它們的私營競爭對手看來是不可能的或者只能在很有限的程度上做到。
第四，壟斷和責任優勢。在很多情況下，政府授權給國有企業一些專屬的或者壟斷的權利，去從事一些它們被授權的活動。這種情況可以在例如郵政服務、公用事業和其他通用服務方面看到，政府決定通過其控制的實體來從事這方面的活動。如果國有企業繼續獲益于法律或自然壟斷，這可能僅會對競爭格局產生很小的實踐影響，但是一些在網絡行業中的國企將與部分利益鏈條中的初始壟斷企業一同以垂直一體結構運行。這可能對相對競爭有直接的影響，也可能使它們影響到潛在的競爭對手從事許多商業活動的進入條件。
第五，受控制的股權。國有企業的股權通常是被"鎖定"的，換句話說，就是受到控制而不能像私營企業那樣隨意轉讓。不能轉移所有權將導致國有企業擁有許多優勢，例如：①一些國有企業通常會免于向股東支付股息或者甚至是任何預期收益；②國有企業將更傾向于從事反競爭的排他的定價策略，例如掠奪，而不用擔心由于低成本定價產生的股價下跌；③國有企業的管理者將比較缺乏高效運營公司的動機，因為它不會面臨被收購的威脅，通常也不會受到資本市場的影響。
第六，破產規則的例外和信息優勢。國有企業通常享有破產規則上的例外。
因為股權被鎖定，所以國有企業在產生損失的很長一段時間不用擔心破產。此外，國有企業也會受益于信息不對稱。當國有企業能夠獲得私營競爭對手無法獲得或很難獲得的信息和數據時，信息不對稱就產生了。
國有企業掌握的這些優勢并非基于更好的效益、更高的效率、更好的技術或更高級的管理技能，而僅僅是政府創造的，可以造成扭曲的市場競爭。
⑵ 政府背離競爭中立原則授惠于國有企業的原因
OECD 認為，政府之所以有時會做出明確決定使國有企業背離競爭中立，主要有以下四個原因：
第一，維護公共服務的義務。國有企業通常具有提供公共服務的義務。保護國有企業免受"過度"競爭的影響往往產生在網絡性行業，涉及到這些公共服務義務--例如，維護偏遠地區的郵政、通信服務，在可支付的水平上提供必要的公用設施，等等。從嚴格的經濟角度來說，這并不意味著這些企業必須持續存在于公共領域，因為這些目標通過有針對性的補貼同樣可以實現。然而，在公共規劃者看來，通過充分控制的實體更方便繼續提供公共服務。需要注意的是，持續的國家所有權也為交叉補貼（cross subsidization）提供了機會，除了對競爭格局的影響，這種實踐也缺乏公認的透明度標準。換句話說，因為資金使用的透明度缺乏，公眾難以對這些收益的去向有所知曉。
第二，國有企業作為產業政策的工具。上個世紀五六十年代，世界各國普遍存在著公有制企業，這些國有企業一方面有助于恢復二戰后各國破損的經濟，另一方面也幫助政府推進著各項產業政策。相對來說，OECD 國家很少為它們的國有企業賦予積極的產業政策推動者的角色--例如為了更廣泛的國家利益追求知識和科技。相反，在一些新興經濟體中，這樣的實踐仍舊很普遍。然而，許多OECD 國家似乎為它們的國家所有權附上了"防守性質"（defensive qualities），目的在于維護企業的生存并將企業掌握于政府的手中。然而，國企改革開展以后，國有企業推進經濟政策的作用在不斷減弱，不過國家仍趨向于使國有企業作為領頭企業在某些行業中存在。近年來，在政府的支持下，國有企業積極開拓海外業務以確保政府和國有企業的收入來源。
第三，保護財政收入。一些國有企業所持續提供的巨額利潤，正是國家財政所依賴的。這在采掘業中最常見，但在公共事業部門也不少見?？傮w而言，這類國有企業主要分布于以石油為代表的自然資源類領域以及公共領域中。從競爭角度來看，這可能尤為存在問題，因為這不僅意味著政府有強大的動機來庇護這樣的國企免于競爭，而且高收入流本身可能依賴于壟斷。換句話說，由于國企能獲得多少利潤將直接決定著政府部門的財政收入，所以政府很有可能會保護這些國有企業免受其他私營企業競爭的沖擊。以新加坡淡馬錫國有控股公司為例，該公司的創造的產業總值大體上每年占新加坡國民生產總值的 13%,股票市值占新加坡股票市場的 47%,可以說已經新加坡國民經濟的命脈掌握在手中。
第四，國有企業的政策性經濟。國有企業中的利益集團通常與政府之間存在"尋租關系",國有企業中的利益集團或國民所施加的壓力難免在一定程度上左右著政策制定者們，使他們覺得國有企業應該享有一定的競爭優勢。例如，在許多 OECD 國家，國有企業一直是就業的重要來源，可以緩解國內的就業壓力。
此外，國有企業通常被認為能夠提供收入較高的工作崗位--特別是對于藍領員工，在一些國家，國企的退休保障要好于私企。
基于國有企業對提供就業的重要作用，并考慮到一旦國有企業不受到傾斜和保障，那么失業率攀升、國民福利將會受到打擊等影響，政府中的決策者在政策制定上往往會傾向于為國有企業提供更優厚的待遇，以使其不斷發展壯大。
在國有企業競爭優勢來源和競爭優勢產生主要原因被明確的條件下，OECD積極鼓勵并推動各國建立"國有企業競爭中立框架".該框架致力于改革公有實體與私營實體共同競爭的市場環境，從而達到公平競爭的目的。
⑶ 維持競爭中立的途徑
OECD 總結了三種維持競爭中立的途徑：
第一，競爭評估（CompetitionAssessment）。政府干預經濟的各項制度安排既可能影響市場結構、企業行為，又可能影響市場績效，還可能受到這些因素的反饋性影響。例如，市場進入審批影響了市場結構；最高限價管制影響了企業定價；在上述兩種情況下，在為企業可能獲得市場力量或在最高限價水平上實現了價格共謀，并因此獲得壟斷利潤，進而竭力要求政府維護、抬高相應的管制。
競爭評估是指競爭主管機構或其他相關機構通過反壟斷分析，評價擬定中的或現行的公共政策可能（已經產生）的競爭影響，判斷其合理性，針對不合理的政策安排提出不妨礙政策目標實現而對競爭損害最小的替代方案。在市場在資源配置中發揮決定作用的前提下，所謂合理性，是指政府所選擇的制度方案以最小的競爭損害，實現了既定的目標。判斷的基礎就是分析制度自身及其與市場結構、市場行為等因素的交互作用是否嚴重損害了競爭。然后，再審查是否實現了既定目標、是否還有對競爭損害更小的替代方案。這是一種"目標"與"手段"之間的權衡，而不是對政策目標本身的質疑。
政府的制度安排有時會無意識地對競爭產生負面影響和損害，可能是導致價格的攀升、創新和經濟增長的減少以及產品多樣性和品質的減少。制度安排在無損競爭的情況下，通?？梢愿脤崿F目標。因此，對政府制度安排進行競爭性影響的評估是有幫助的。
OECD 競爭評估工具（Competition Assessment Toolkit,簡稱 CAT）是 OECD為做決策的政府官員和實施評估的人員設計的。該工具是獨立的，OECD 的參與對于該工具的運用不是必須的。但競爭方面的專業知識對于實施評估的人員來講是必不可少的。CAT 包含兩個部分，一個是基于競爭評估的制度選擇，另一個是將競爭評估與制度影響分析相合并。
CAT"指南"中探討的一些潛在可能違背競爭中立原則的規則和制度安排包括：扭曲市場價格的規則和制度安排；限制廣告和銷售的規則和制度安排；創造準入和流通障礙的規則和制度安排；授予或擴展額外權利、額外許可的規則和制度安排；限制貨物、服務和資本流通的規則和制度安排；將特定商業從競爭法中排除的規則和制度安排；設置標準和內容的規則和制度安排；祖父條款。
1CAT 有一個兩步走的評估過程。第一步是一個競爭評估清單。該清單被設計作為一個評估可能相對有問題的市場干預的最初屏障。該框架是基于來自競爭政策的建立好的經濟概念。關鍵性的問題是，是否法律或制度限制了供應商的數量或者范圍？是否法律或制度限制了供應商競爭的能力？是否法律或者制度減少了供應商積極競爭的動力？是否法律或者制度限制了消費者的信息或者強迫消費者可能做出的決定？一旦對競爭和創新造成的潛在損害被定義，那么一個更詳細的檢查將被推薦。第二步是詳細的檢查。就可供選擇的將用于實現政府目標的干預行為進行充分的評估；重構規則和制度安排，以便使對競爭造成的損害最小化。
那么對于國有企業競爭評估究竟該如何定位呢？首先是評估國有企業的公共政策目標（例如，公共服務、國家安全、能源和交通保障），它們是否合法、合理和必要；公共政策目標是否影響了國有企業在商業活動中開展競爭性運營的能力和動力；是否國有企業所享有的法律上和制度上的優勢對于實現其公共政策目標是必要的和合適的；是否實現公共政策義務的額外成本會被補償。其次是評估是否需要將國有企業市場活動與其它公共利益活動相分離以避免交叉補貼。最后，評估是否將國有企業活動從競爭法中排除是必要的和合適的。
OECD 委員會就競爭評估的建議中建議各國政府首先對新頒布的和現存的法律及制度安排實施競爭評估；繼而，對那些不正當限制競爭的法律和制度安排進行修訂。OECD 認為實施以上建議的方法之一便是運用競爭評估工具（CAT）。
該工具已經被翻譯成許多語言，包括中文、英文、法文、希臘文、意大利文等十四種語言。當前，世界上許多國家都在就競爭評估制度的建立進行國內研究。
第二，競爭倡導（Competition advocacy）。競爭倡導，是指反壟斷機構在競爭評估基礎上，通過與其他政府機構的對話、溝通，避免或減少政府行為對競爭損害，促進政府制度安排向著有利于競爭的方向制定、實施。
第三，事后救濟途徑。例如，通過適用競爭法，要求國有企業停止那些對競爭有不利影響的行動。競爭法的運用能幫助解決競爭中立問題的前提是，國有企業由于有足夠的規模、對市場有足夠的影響力并且不受任何特定例外條款影響，屬于競爭法的調整范圍。
3. 歐盟的實踐
《歐共體條約》（《EC 條約》）第 86 條第 1 款"禁止成員國在涉及國有企業方面采取或保持任何違反歐盟競爭法的措施".
由于在歐共體當中，歐盟的法律在效力上絕對優于國內法，因此，關于歐盟競爭法和國有企業之間的究竟是怎樣的關系這一問題，《EC 條約》第 90 條的規定較好的做出了折衷性的規定，即雖然成員國可以授予國有企業以一定的權利，但國有企業從事的任何經營行為必須在歐盟競爭法所允許的范圍之內，除非國有企業所被授權從事的行為屬于在歐盟整體的經濟利益的范疇。該條款常被稱為公共利益豁免條款。歐共體法院在已經審理的幾個與該條款有關的案件中，對該條款所做出的解釋從目的上來看，均是為了防止成員國在實踐中依賴這一豁免，違背競爭中立原則。
《歐共體條約》第 86 條第 3 款規定："歐盟委員會應當確保該條規定的適用，并且應當在必要時向成員國發出適當的指令或者決定。"該條規定賦予了歐盟委員會對《歐共體條約》的執行權。
