我國理論界對公益訴訟理論的探討已有十余年的歷史，但官方首次明文提出環境公益訴訟是在 2005 年的《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》（以下簡稱《決定》）中，《決定》對環境公益訴訟進行了肯定和支持。
2012年修訂的《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民事訴訟法》）第 55 條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟?！痹摋l從框架上確立了環境公益訴訟制度。在修訂的《民事訴訟法》實施后，環境公益訴訟出現了很多新問題，如法律規定較為籠統、實踐操作性差，原告主體不明確，缺乏相應司法解釋予以細化，實踐中存在立案難等情況，這些問題嚴重制約了環境公益訴訟制度功能的發揮。
針對以上問題，十二屆全國人民代表大會常務委員會第八次會議于 2014 年 4 月 24 日修訂通過了《中華人民共和國環境保護法》（以下簡稱《環境保護法》），進一步對環境公益訴訟制度進行了完善。然而，新《環境保護法》仍然存在很多不足之處，未能從根本上解決環境公益訴訟中存在的問題。筆者在分析新《環境保護法》的基礎上，對環境公益訴訟制度的完善提出相關建議。
一、新《環境保護法》對環境公益訴訟制度的規定
新《環境保護法》的一大亮點是對環境公益訴訟制度作出了細化規定。該法第 58 條規定：
“對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記；（二）專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄。符合前款規定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理。提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經濟利益?！贝艘幎ㄖ饕獜囊韵聨追矫鎸Νh境公益訴訟制度進行了細化。
（一）明確了環境公益訴訟的主體
在《環境保護法》修訂過程中，備受關注的環境公益訴訟主體資格問題一直是爭議的焦點，其間也經歷幾次調整修改（如表 1 所示）。
新《環境保護法》從“質”和“量”兩方面對“社會組織”進行了規范。在質的方面，要求社會組織具備依法在民政部門登記、專門從事環境保護公益活動、無違法記錄等條件，確保享有訴權的是那些專業性強、社會公信力高的社會組織；在量的方面，目前國內符合條件享有訴權的社會組織有300家左右。[1]這一“質”和“量”的規定，有利于推動環境公益訴訟制度的發展，最大限度地保護公民的公共環境權益。
（二）擴大了環境公益訴訟的范圍
設立環境公益訴訟的目的是為了維護和保全公共環境利益。公共環境利益不僅包括經濟性公共環境利益，還包含生態性公共環境利益?！睹袷略V訟法》首次以法律規定的形式確認了環境公益訴訟，但是其僅僅規定對污染環境的行為可以提起公益訴訟，對于破壞生態環境的行為是否可以提起公益訴訟則沒有做出規定。在此情況下，新修定的《環境保護法》將破壞生態環境的行為也納入到環境公益訴訟的保護范圍內，體現了環境公益訴訟救濟范圍的全面性。
環境問題包括污染環境和破壞生態兩方面的問題?，F實中，污染環境的行為更直觀，更受到人們重視，而破壞生態對環境公共利益的損害卻得不到人們的重視，尤其表現在侵權責任法中僅對環境污染侵權做出規定，對破壞生態的侵權責任未有涉及。新《環境保護法》在環境污染公益訴訟的基礎上增加了生態破壞公益訴訟，有利于對環境進行全面的保護。
二、新《環境保護法》的不足之處及未能解決的問題
新《環境保護法》對環境公益訴訟制度的規定仍然比較原則，在程序規則、相關制度銜接等方面規定較為模糊，缺乏可操作性，在具體實施過程中還存在一些未能解決的問題。
\\(一\\)未規定環境行政公益訴訟
根據訴訟性質和訴訟目的的不同，環境公益訴訟分為環境民事公益訴訟和環境行政公益訴訟兩種。對于環境民事公益訴訟來說，其已經在《民事訴訟法》第55條中得到體現，而環境行政公益訴訟卻至今沒有以法律法規的形式體現出來。在司法實踐中，經常會出現環境行政管理部門怠于履行行政職責或其具體行政行為\\(如對建設項目的審批行為\\)危害公共環境利益的情況，“相較于社會主體對環境造成的損害，政府部門有關環境的不當決策有時對環境造成的損害更為嚴重”因。對于環境行政管理部門此種怠于行使職權或行使職權危害環境公共利益的行為是否屬于新《環境保護法》第58條規定的行為，立法和相關司法解釋并沒有作出明確規定，7需在正在修訂的行政訴訟法中予以規定。如果環境行政管理部門怠于行使職權或行使職權危害公共環境利益的行為不屬于“對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為”，那么環境行政公益訴訟貝}J缺乏法律依據而無存在的理由，只剩下環境民事訴訟在解決環境糾紛中苦苦掙扎:反之，環境行政公益訴訟制度就有了法律基礎。所以，能否在新《環境保護法》的基礎上對環境行政公益訴訟進行建構，將成為新《環境保護法》實施過程中面}I備的重大挑戰。
\\(二\\)訴訟主體資格較窄
《民事訴訟法》在第55條僅規定“法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟”，并沒有確定“法律規定的機關”和“有關組織”的范圍。對此，新《環境保護法》第58條明確了“有關組織”的條件，對符合法律規定條件的社會組織范圍作出了限制性規定，但仍然沒有對“法律規定的機關”的范圍給予明確規定。既然《民事訴訟法》和《環境保護法》都沒有對“法律規定的機關”中的“法律”作出規定，那么該法律只能理解為單行法律，如海洋環境保護法。新海洋環境保護法第90條第2款規定:“對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的，由依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求?！比绻麅H將“法律規定的機關”理解為行使海洋環境監督管理權的部門，那么其他與環境保護有關的行政管理部門就不能享有提起環境公益訴訟的權利，這將使環境公益訴訟的主體局限在很小的范圍內，也限制眾多環境保護管理部門通過提起環境公益訴訟保護環境公共利益的愿望，也不利于對生態環境的保護。
對于學界關注度較高的公民提起環境民事公益訴訟的權利，新《環境保護法》并沒有進行規定，這意味著現階段公民個人仍然不享有環境公益訴訟的原告資格。立法機關之所以對公民訴權做出限制性規定，主要是考慮到一旦放開對公民訴權的規定，有可能會使本來已經處于“訴訟爆炸”壓力下的法院被公民的“濫訴”行為所累。所以立法采取穩妥的方式，只賦予符合條件的社會組織享有提起環境公益訴訟的權利。在考察國外環境公益訴訟司法實踐后，我們發現“歐洲國家的環境公益訴訟是專指公民個人或非政府組織提起的訴訟”目?！董h境保護法》對公民個人訴權的限制，未“體現出世界范圍內公益訴訟制度發展的趨勢和潮流”fa7同時，根據人民主權說，國家的一切權力屬于人民，人民有權監督國家公權力的行使，有權利參與到公共權力運行的體系中，因此，廣大公民作為社會公共環境利益的享有者和維護者，應該享有提起公益訴訟的權利。
\\(三\\)具體規則的缺乏不利于環境公益訴訟案件的審判
傳統的當事人適格理論要求環境公益訴訟中的當事人必須要與案件具有直接的利害關系。新《環境保護法》第58條將訴權賦予具有非利害關系的社會組織，是對傳統的當事人適格理論的突破。在此情況下，與傳統私益訴訟相適應的訴訟規則也應該進行修正，以應對新的公益訴訟的需求?，F實是，對于環境公益訴訟的規定只在《民事訴訟法》和《環境保護法》兩部法律中有所涉及，相關司法解釋、立法解釋都是空白，僅有的不到 200 字的規定更多的是宣誓意義。對環境公益訴訟的管轄、原告資格認定、訴訟請求類型、證據規則及調解規則、訴訟費用、責任承擔方式等方面具體規則的缺乏，不僅可能導致法院在訴訟爆炸情況下對環境公益訴訟不立案、不受理情況的出現，而且還為法院適用法律審理、判決相關案件帶來很大困難。
（四）相關概念的含義界定模糊
環境公益訴訟的正常運行是建立在準確界定相關法條概念的基礎上的。在新《環境保護法》關于環境公益訴訟的規定中，仍有許多概念沒有得到立法明確的定義或解析。例如，什么樣的行為屬于“損害社會公共利益的行為”，何為“社會公共利益”；“專門從事環境保護公益活動連續五年”中“連續五年”從什么時候開始計算；什么機關可以為享有訴權的社會組織出具“無違法記錄”證明；“設區的市級以上人民政府民政部門”包不包括直轄市的區級政府民政部門、不設區的地級市民政部門以及設區的市、自治州、盟、地區民政部門；“不通過牟取經濟利益”是不是僅在訴請中不要求損害賠償，只要求停止污染環境或破壞生態的損害行為，“經濟利益”是否包括原告的訴訟成本或費用等。這些概念的界定，直接關系到環境公益訴訟原告的資格和起訴條件問題。如果得不到統一的解釋，則不僅容易造成立案標準的混亂，還可能因為公民提起私益訴訟涉及“社會公共利益”而被法院拒之門外，嚴重違背設立環境公益訴訟制度的立法初衷。
三、完善我國環境公益訴訟制度的建議
（一）確立環境行政公益訴訟
學理上把環境公益訴訟定義為“自然人、法人、政府組織、非政府非營利組織和其他組織認為其環境權即環境公益權受到侵犯時向法院提起的訴訟?！杯h境公益訴訟與環境民事公益訴訟、環境行政公益訴訟是“一體兩翼”的關系，立法僅規定環境民事公益訴訟是偏廢其一的行為。因此，建議最高人民法院和行政機關出臺相關司法解釋和行政解釋，對《環境保護法》第 58 條“污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為”是否包括行政機關不作為或違法作為做出解釋性規定。同時，建議將環境行政公益訴訟制度寫入正在修改中的行政訴訟法，以法律的形式予以確認。
（二）擴大享有訴權的主體范圍
《海洋環境保護法》第 90 條賦予了海洋環境監督管理部門對侵權責任者提起環境公益訴訟的主體資格，從法理來說，其他環境保護管理行政部門也應該享有與海洋環境監督管理部門一樣的訴訟資格。這些環境保護管理行政部門可以在窮盡行政執法手段后仍然不能制止環境侵權行為后提起環境民事公益訴訟，也可以在環境污染或者生態破壞的直接受害人不明的前提下，代表國家提起環境公益行政訴訟。因此，可以在之后的司法解釋中將“法律規定的機關”明確解釋為環境行政管理部門，并賦予他們以環境公益訴訟的資格，這有利于與《環境保護法》規定的環境民事公益訴訟形成互補與合力。
從長遠來看，立法應當賦予公民提起環境公益訴訟的資格。行政機關和社會組織“在不能完成社會的信托，恰當行使環境公益訴權的時候，廣大公民必須成為待訴主體”[6]，所以，在企業開始自覺守法，政府機關嚴格執法后，應當將公民個人也納入到環境公益訴訟的主體范圍。
（三）完善環境公益訴訟相關規則
環境公益訴訟與行政訴訟、刑事訴訟和民事訴訟在管轄制度、訴訟程序、舉證規則與判決執行等方面有很多不同之處，因此需要根據環境公益訴訟的特性制定有別于傳統三大訴訟的訴訟程序規則。具體可以考慮從以下幾方面對訴訟規則進行建構：第一，在管轄方面，允許享有訴權的組織在超出其登記機關管轄范圍外的區域提起環境民事公益訴訟，而環境保護行政管理部門應該僅在其行政管轄范圍內提起環境行政公益訴訟。第二，訴訟請求方面，環境公益訴訟保護的是公共環境利益，其訴求不能采取簡單的金錢賠償方式，應該讓訴求體現出防止侵害環境權益結果的再發生、減輕或避免損害結果擴大化，對此，應該將訴訟請求集中于“發布禁止令、停止侵害、排除妨礙、消除影響”[7]等方面。第三，訴訟費用負擔方面，學報考慮到環境公益訴訟的公益性，應該改變傳統的訴訟費用繳納機制，修改《人民法院訴訟收費辦法》，免收環境公益訴訟案件的案件受理費用，設立環境公益訴訟專項基金，用于支付評估、鑒定等費用。第四，訴訟處分權方面，對訴訟主體處分權利進行限制，對調解作出必要的限制，要求調解協議不能違反實體法的規定，不能損害國家、集體和個人的合法權益。
為此，可以規定法院對調解協議做嚴格的實質審查，確保調解協議達到維護社會公平正義、保護公民合法權益的目的。同時，規定只有在被告糾正了侵害行為，并對不特定的受害方進行了補償的情況下才允許原告撤訴，以避免訴訟雙方串通侵害公民環境權益。第五，判決效力方面，允許勝訴的環境公益訴訟判決適用于其他還沒有起訴的主體，即沒有提起環境公益訴訟的原告不得因同一事實理由再次提起訴訟；而敗訴的判決則允許其他原告對同一公益性請求再次向法院提起訴訟[8]。第六，舉證責任分擔方面，考慮到原被告雙方力量的不平衡，建議在環境公益訴訟中采取舉證責任倒置原則。原告僅需要證明被告的行為造成或者可能造成公共環境利益受損的事實，其余要件事實如是否存在環境污染或生態破壞事實，是否具有因果關系，是否應該承擔責任等由被告舉證。同時，在舉證責任分擔過程中，還要考慮到公平正義的理念，避免過度加重被告的負擔。
（四）準確界定相關概念
新《環境保護法》對環境公益訴訟制度中相關概念的界定十分模糊，使得理論研究和實踐操作易產生困惑與爭議，建議在相關司法解釋中予以細化。對于“損害社會公共利益的行為”中何為“社會公共利益”以及如何界定被告行為屬于“損害社會公共利益的行為”，環境保護部門和司法部門可以將界定的任務交給第三方機構，讓第三方機構去鑒定、評估環境污染生態破壞的狀況及公民環境權益受損害的程度等；“專門從事環境保護公益活動連續五年”中“連續五年”應該從該環保組織成立后首次從事環境保護公益活動時起算；對于“無違法記錄”的證明問題，可以要求由上級主管部門或者民政部門提供；鑒于直轄市的經濟發展水平、地域特征以及環境保護意識較高的現狀，宜規定“設區的市級以上人民政府民政部門”包括直轄市的區級政府民政部門、不設區的地級市民政部門以及設區的市、自治州、盟、地區民政部門；“不通過牟取經濟利益”中“經濟利益”不應該包括訴請中的賠償損失和進行訴訟的訴訟成本支出。以促進環保組織的發展，應該鼓勵更多符合條件的環保組織提起環境公益訴訟。
四、結語
隨著新《環境保護法》的實施，我國的環境公益訴訟制度將逐步得到健全和完善。徒法無以自行，要保證環境公益訴訟制度最大程度發揮出保護公民公共環境權益的作用，立法機關需要制定詳細的配套細則，讓環境公益訴訟制度真正成為一個具有操作性、實用性的制度，而不是僅僅流于紙面的法律條文。相信通過社會各界的努力，環境公益訴訟制度一定能在“美麗中國”、“法治中國”的建設中發揮巨大作用，為成就“中國夢”提供環保力量。
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