本篇論文目錄導航：
【題目】中國餐廚廢棄物處理立法問題探析
【第一章】中國餐廚廢棄物處理立法完善研究導論
【第二章】餐廚廢棄物處理的基礎理論
【3.1】我國餐廚廢棄物處理現狀的實證調查分析
【3.2 3.3】我國餐廚廢棄物處理立法現狀及主要問題
【第四章】相關國家餐廚廢棄物處理制度分析及其啟示
【第五章】完善我國餐廚廢棄物處理法律的對策建議
【第六章】完善餐廚廢棄物處理法制的運行保障機制
【結語/參考文獻】餐廚廢棄物處理法律體系研究結語與參考文獻
第三章 我國餐廚廢棄物處理法律問題現狀考量
隨著社會主義市場經濟的不斷發展，群眾的收入也隨之不斷增多，相應的在飲食等方面的投入也有了很大提升。再加上我國特有的宴請習慣，餐桌浪費現象比較嚴重，餐廚廢棄物的排放量越來越大，占到城市生活廢棄物的 37%-62%.據清華大學有關統計數據顯示，我國每年各城市所產生的餐廚廢棄物總量超過 6000 萬噸。
長期以來，由于我國對于餐廚廢棄物的處理沒有制定專門的法律規范，大部分地區尚未形成有效的餐廚廢棄物處理體系，數量龐大的餐廚廢棄物處理非常無序，甚至流入了非法煉制、銷售渠道。目前，很多省市飯店和食堂的餐廚廢棄物都是被一些養殖戶收購，用自備的塑料桶運輸回去之后，經過高溫蒸煮過后作為其養殖動物的飼料，還有一些甚至不加處理直接喂豬，導致泔水豬的大量出現。還有部分餐飲單位的餐廚廢棄物則是被一些不法商販回收，用來煉制地溝油；其他的一些沒有專門收集的餐廚廢棄物，則被直接排入下水道或者與普通生活廢棄物混雜填埋處理。
餐廚廢棄物是非常有用的可再生資源，但由于對它的價值認識不到位，導致對其處理的方式非?；靵y無序，不僅造成嚴重的環境污染，還帶來了一系列的食品安全問題。
隨著地溝油、泔水豬等食品安全問題不斷見諸報端，餐廚廢棄物的處理問題才逐漸引起了人們的重視。各級政府部門也開始采取一系列的措施，以期有效地解決餐廚廢棄物的處理問題。目前國內部分省市已開始積極采取措施，鼓勵正規的處置企業從事餐廚廢棄物的收運處理活動。但是，激勵及引導措施的不完善，導致很大數量的餐廚廢棄物還是流入了地溝油和泔水豬的鏈條中。
3.1 我國餐廚廢棄物處理現狀的實證調查分析
3.1.1 實證調查情況的分析
為了對我國餐廚廢棄物處理現狀、實踐中所存在法律問題進行深入具體的了解，筆者通過實地問卷調查和訪談的方式進行了調研。此外，還通過網絡等方式搜集相關的法律規范和實證資料，針對我國目前餐廚廢棄物處理的主要方式、餐廚廢棄物處理相關法規和管理制度的實施現狀、餐飲單位對餐廚廢棄物處理專項法律和管理制度的認識、餐廚廢棄物規范化處置企業運營狀況及現實問題等進行了調查。本次調研的范圍為湖北武漢、襄陽等地，總計發放問卷 200 份，收回問卷 200 份，調查問卷的有效率是 100%.此次問卷調查和訪談對象主要涉及餐飲單位負責人、餐廚廢棄物收運人員、餐廚廢棄物處置企業管理人員。
3.1.1.1 餐廚廢棄物的處理方式：
（1）餐廚廢棄物的主要處理途徑
通過調查，目前武漢和襄陽地區的餐廚廢棄物的主要處理途徑有四種方式：第一種方式，大多數中型以上的單位食堂和飯店所產生的餐廚廢棄物，都是由城郊或者農村的一些養殖戶承包收購，運回養殖場直接或通過高溫蒸煮消毒用作養殖飼料，這種處理方式在此次調查中的比重為 77%;第二種方式，一些小型的飯店將自己的餐廚廢棄物出售給一些來歷不明的商販，而很多餐廚廢棄油脂通過這種方式變成了地溝油，這種處理方式在此次調查中的比重為 9%;第三種方式，一些小型的餐館則為了方便而直接把部分餐廚廢棄物倒入下水管道，部分餐廚廢棄物混入生活廢棄物由環衛部門清運，這種處理方式在此次調查中的比重為 10%;第四種方式，一些機關和學校食堂、飯店的餐廚廢棄物，處理方式比較規范，是交由具有資質的資源化處理企業免費收運處理，制作成生物柴油、天然氣、生物肥料等能源資源，這種處理方式在調查中僅占 4%的比重。
（2）餐廚廢棄物的收購價格現狀
通過本次的實地調研發現，有償回收是餐飲單位將餐廚廢棄物出售給養殖戶和其他商販的重要原因。收購者給予的收購價格與餐飲單位餐廚廢棄物的日產生量、質量、市場價格等因素有關，其中餐廚廢棄物的日產生量是最重要的影響因素。通過對調查結果的分析發現，餐廚廢棄物的收購者一般是與餐飲單位達成包月或者包年收購協議，小型餐館的餐廚廢棄物的日產生量一般為 50-100 公斤，收購價則是每月 50-100 元；中型飯店的餐廚廢棄物的日產生量一般為 100-500 公斤，價格集中在每月 100-500 元之間；大型食堂如高校食堂等，餐廚廢棄物的日產生量約為 500-1000公斤，一年承包價格約為 20000-40000 元。
通過以上調查結果可以發現，在《武漢市餐廚廢棄物管理辦法》和《襄陽市市區餐廚廢棄物管理辦法》已經出臺并實施的情況下，仍有很多餐飲業經營者違反相關法律規定，將餐廚廢棄物加以出售或者倒入下水道。主要為以下幾個原因導致了此種情況的出現：第一，餐飲經營者受經濟利益驅使，缺乏自律意識；第二，餐廚廢棄物處理的源頭監管不到位，致使大量餐廚廢棄物流入非法渠道；第三，現有制度設計對于餐廚廢棄物產生者缺乏足夠的經濟激勵措施，導致餐飲經營者不愿守法。
3.1.1.2 對餐廚廢棄物處理方式的認知
（1）對餐廚廢棄物的資源性和危害性的認識
通過本次的調研可以發現：大部分餐飲單位對餐廚廢棄物具有雙重特性，即資源性和危害性并存，有一定的了解，但是還不到位。（一）對廚余廢棄物的資源性特征缺乏相應的了解，50%的受訪人員認為廚余廢棄物的經濟價值很低，不值得專門收集，因此廚余廢棄物幾乎都被直接倒入了下水道，90%的受訪人員則對餐余廢棄物的資源性特征比較重視，因為收購餐余廢棄物的商販和養殖戶很多，需求量大能夠帶來較高的經濟效益；（二）調查發現，很多餐廚廢棄物的產生單位對其危害性的認識存在缺失，100%的受訪者知曉將餐廚廢棄物私自出售給煉制地溝油的不法商販是違反法律規定的，80%的受訪者認為將餐廚廢棄物出售給養殖戶是自己的權利，不是違法行為，通過這種方式不僅可以增加自己的收入，還可以減少廢棄物清運的負擔，是雙贏的方式。20%的受訪者則通過新聞或者網絡方式了解到，出售餐廚廢棄物給養殖戶可能會導致泔水豬的出現，從而威脅到人們的身體健康；（三）此次調查中，超過 70%的受訪餐飲單位對餐廚廢棄物的資源化途徑了解不到位，將一些非法加工處理方式與資源化處理相混淆，認為將餐廚廢棄物回收直接作為動物飼料或者加工處理后生產食用油就是資源化的途徑。
（2）對自己餐廚廢棄物處理方式的看法
通過調查，受訪餐飲單位對自身餐廚廢棄物處理方式有以下幾種觀點：（一）77%的受訪者認為將餐廚廢棄物出售給養殖場是自己的權利。因為餐飲單位對自己產生的餐廚廢棄物享有所有權，在不污染環境的條件下自己有權利決定如何處置自己的餐廚廢棄物，將餐廚廢棄物出售是自己的權利，將餐廚廢棄物出售給養殖場并不違法，還可以給單位帶來收益，這種權利不應該被剝奪；（二）96%的受訪者認為將餐廚廢棄物出售或者直接倒入下水道是慣例，可以減輕餐飲單位的廢棄物清運處理負擔。由于餐廚廢棄物的含水量高、含油量高的特點，收集和清運都存在不便，為了減輕廢棄物清運負擔，因此很多餐飲單位直接將餐廚廢棄物倒入下水道，或者出售給前來購買的小商販。（三）4%的受訪餐飲單位認為，餐廚廢棄物應該按照政府的相關規定來處理，不能隨意處理。因為餐廚廢棄物的不當處理會帶來很多食品安全問題和環境問題，應該服從政府的統一規定。
3.1.1.3 對餐廚處理法律規范的認知狀況：
（1）對本市餐廚廢棄物管理辦法的認知狀況
根據調查結果，89%的受訪餐飲單位不知道本市已經出臺了《餐廚廢棄物管理辦法》，通過我們的調查才第一次得知，11%的受訪者則表示自己通過網絡或者報紙的方式了解到辦法已經出臺，但是并未做具體深入的了解，僅知曉以后不能再隨意處理餐廚廢棄物，否則將會受到懲罰，餐廚廢棄物處理以后將繳納一定費用，但是這些制度現在并未向他們正式實施。筆者認為有主客觀兩方面的原因造成此種情況的產生：從主觀方面來講，餐飲單位經營者本身比較忙碌，工作時間長，不愿主動關心相關信息；從客觀方面來講，政府對關于餐廚廢棄物處理的相關法規、政策宣傳、培訓力度不夠，相關信息、政策無法得到有效傳播。
（2）對于餐廚廢棄物收費處理制度的看法
根據《關于改革生活廢棄物服務費收費方式的通知》，目前武漢商業及服務業廢棄物收費標準為按照面積，累進制收費制度，為了提高收費率，收費方式也進行了改革，由區、街城管環衛部門上門收費的模式，轉變為實行廢棄物費與水費合并收取，武漢目前的商業廢棄物處理費收費標準為全國最高.
根據調查結果，受訪者均表示不愿再多交廢棄物處理費用。其中，88%的受訪者認為目前所繳納的衛生包含了餐廚廢棄物的處理費用，不應該再另外繳納餐廚廢棄物處理費。12%的受訪者表示不太清楚如何計算廢棄物處理費用的，每月固定向房東交衛生費，希望不要再增加餐廚廢棄物處理費。
關于受訪者對于政府回收餐廚廢棄物的意愿，調查中的多數受訪者認為政府向餐飲單位回收餐廚廢棄物應當給付相應對價。根據調查結果，63%的受訪者表示只要政府收購價格不低于市場價即可出售給政府；23%的受訪者表示只要政府收購可免費送與政府，但不應收取處理費用；14%的受訪者表示政府收購價是多少無所謂，只要政府按時收購即可。
綜上，調查結果顯示，絕大多數餐飲單位經營者反對另外開征餐廚廢棄物處理費，因為當前武漢市商業廢棄物處理費用收取標準已經相對較高，再收取餐廚廢棄物處理費，無疑進一步加重了餐飲單位的負擔，這樣可能導致很多餐館、飯店追逐利益同時減輕廢棄物處理負擔，將餐廚廢棄物出售給養殖戶或者不明商販，導致泔水豬、地溝油更加泛濫。所以在收取相關費用時，可以通過政府對餐廚廢棄物進行有償回收或者減除生活廢棄物費中相關費用的方式，減輕餐飲單位負擔，使餐廚廢棄物收費處理制度切實可行，得到市民的配合與支持。
（3）關于餐廚廢棄物處理的監管情況
根據《武漢市餐廚廢棄物管理辦法》的規定，轄區內的餐廚廢棄物處理的監管工作主要由城管部門負責，監管的方式則主要包括書面進行檢查、實地進行抽查、現場進行核定等；此外，還規定了質監、工商、環保等部門相應的監管職責。餐飲行業協會則應該積極發揮行業自律的作用，對于餐飲行業的餐廚廢棄物處理行為進行自律規范。自律規范的方式主要為參與制定有關餐廚廢棄物管理的標準及規范，將餐廚廢棄物處理的規范度作為餐飲企業等級評定的內容之一。從以上規定可知，餐廚廢棄物處理的監管主體涉及到多個行政部門，同時還提到社會中間層組織--餐飲行業協會也應在餐廚廢棄物處理工作中發揮相應的公眾參與和自律作用。
根據調查結果，33%的受訪者認為餐廚廢棄物處理的監管主體是環衛部門，他們認為餐廚廢棄物處理屬于衛生問題，應該由環衛部門負責監管；25%的受訪者認為監管主體是城市管理部門，城管偶爾會到門面進行檢查；30%的受訪者認為監管主體是食藥監，因為衛生許可證是由食藥監頒發，但是事后食藥監并沒有來實地檢查；12%的受訪者表示不了解，因為從未有相關部門檢查過餐廚廢棄物的處理問題。
根據以上調查結果，餐廚廢棄物處理存在監管主體眾多，職責不清，而導致極少或者無人監管的狀況，餐廚廢棄物處理的監管狀況堪憂。
調查中還發現，很多中小餐飲經營者沒有聽說過或者從未接觸過餐飲業協會，92%的受訪者表示餐飲業協會從未監管或者過問過餐廚廢棄物的處理狀況。8%的受訪者，例如秀玉、太子等上規模的連鎖酒店，則表示餐飲業協會有過問相關情況，號召酒店與城管部門簽訂協議，餐廚廢棄物由環衛部門統一拖走并在指定地點集中進行處理，費用或由物業代收或與每月的水費一同繳納?？梢钥闯?，餐飲業協會在餐廚廢棄物的處理方面發揮了一定的自律作用，但是范圍僅局限于一些大規模餐飲企業，對于餐廚廢棄物產生量巨大的眾多中小餐館和飯店幾乎沒能發揮自律作用。
3.1.1.4 餐廚廢棄物處理企業的建設運營狀況
通過調查，襄陽市的餐廚廢棄物處理廠從 2014 年 9 月開始已投入運營中。襄陽市試點的餐廚廢棄物處理項目運營模式為 BOT 特許經營的模式，由襄陽市城管局和湖北國新能源公司之間簽訂項目特許經營協議。協議中約定襄陽市區內所有的餐飲單位不得對其所產生的餐廚廢棄物擅自進行銷售和處置，必須由國新能源公司統一進行收運和處理。目前，該廠每天通過污泥與餐廚廢棄物協同處理，處理城區的污泥和 50 家餐館的 5-10 噸餐廚廢棄物，每天生產出的生物質天然氣總量約為 10000立方，不僅可以滿足自身的能源消耗（大致為 7000 立方/天），所剩余的還能夠供應 300 輛出租車一天的天然氣燃料。
在參考其他城市經驗之后，武漢市選取了 BOO 模式進行餐廚廢棄物處理項目的投建和運營。武漢市正在建設 5 座日處理規模 200 噸的餐廚廢棄物處理廠，但是目前仍沒有一座已完工的項目。餐廚廢棄物處理項目的完成是進行餐廚廢棄物規范化處理的一個前提條件，處理廠沒能建成，則餐廚廢棄物收運之后將無處可去，很可能又流入了非法處置渠道，餐廚廢棄物規范化處理工作預期效果大打折扣。
縱觀全國，雖有部分試點城市餐廚廢棄物處置項目進程緩慢，但也有一批試點城市餐廚廢棄物處置項目已投入運營。目前，北京、南京、寧波、長沙等多個試點城市的餐廚廢棄物處理廠已經建設完成并投入運營。但是在運營過程中也遇到了一些困難：第一，餐廚廢棄物的回收量少且數量不穩定，無法滿足處理廠日經營原料需求；第二，沒有可供參考的成熟技術和經驗。目前全國各地的餐廚廢棄物規范化處理項目都是在摸索中前進，國內并無可以進行參考借鑒的處理技術和運營經驗，摸索式發展的道路比較艱難曲折。第三，某些政府對與餐廚廢棄物規范化處理的扶持工作不到位，很多處理項目目前處于虧損狀態。第四，餐廚廢棄物主要資源化產品--生物柴油銷路不暢。餐廚廢棄物處理企業所生產的資源化產品中，最普遍也最具有資源化特征和最有應用前景的就是生物柴油。目前這些生物柴油只是被用作船舶、鍋爐等能源燃料，并未被大眾所接受，生物柴油污染小的環境效能未能有效利用。此外，生物柴油還認為是低檔的柴油品類，很難打開在車用市場的銷路，導致生產生物柴油的餐廚廢棄物處理企業效益不高。
3.1.2 我國餐廚廢棄物處理現存問題及其成因分析
通過對我國餐廚廢棄物處理現狀的實證調查，與其他可回收生活廢棄物相比，目前餐廚廢棄物的處理主要存在以下幾個方面的問題：
（1）餐廚廢棄物產生者缺乏自律意識。目前，餐廚廢棄物的主要處理途徑有以下四種方式：第一，養殖戶承包收購；第二，出售給一些來歷不明的商販；第三，直接倒入下水管道或混入生活廢棄物；第四，交由具有資質的餐廚廢棄物資源化處理企業免費收運處理。而前三種方式都是城市相關管理法規所明令禁止的。在調查中，100%的受訪者表示知曉將餐廚廢棄物出售給地溝油販子是違法行為，但仍有部分受訪者在出售餐廚廢棄物時對收購者的身份不了解、不限制。大部分受訪者認為餐廚廢棄物出售給養殖戶是合法的，因為相關法規僅禁止產生者不經處理將餐廚廢棄物喂養禽畜，并未禁止將餐廚廢棄物出售給養殖戶。而在一些明令禁止的地區，餐飲經營者由于不了解相關規定或者基于經濟人逐利性的特征，仍然將餐廚廢棄物出售給養殖戶，而一些養殖戶為節約成本，直接將潲水不加處理喂養禽畜，導致泔水豬等食品安全問題。此外，還有一部分受訪者則為了方便或者減少廢棄物處理費用，直接將餐廚廢棄物倒入下水管網或者混入生活廢棄物，造成管網堵塞或生活廢棄物清理易腐難清理。這些問題的出現一定程度上是由于相關法律知識及安全衛生知識的普及不到位，但最主要的原因還是餐廚廢棄物產生者本身自律意識不足，部分餐飲經營者一味追逐經濟利益，忽視了自己應當承擔的社會責任，在源頭上給地溝油、泔水豬等問題的出現留有可乘之機。
（2）餐廚廢棄物處理監管不到位。根據《武漢市餐廚廢棄物管理辦法》的規定， 武漢市對餐廚廢棄物處理進行監管的主導部門為城市管理部門，食藥監、質監環保等多個部門在職責范圍內進行監管。從以上規定可知，餐廚廢棄物處理的監管主體涉及到多個行政部門，正式這種多頭執法的規定導致權責不清。根據調查結果，33%的受訪者認為餐廚廢棄物處理的監管主體是環衛部門，他們認為餐廚廢棄物處理屬于衛生問題，應該由環衛部門負責監管；25%的受訪者認為監管主體是城市管理部門，城管偶爾會到門面進行檢查；30%的受訪者認為監管主體是食品藥品監督管理局，因為衛生許可證是由食品藥品監督管理局頒發，但是事后食藥監并沒有來實地檢查；12%的受訪者表示不了解，因為從未有相關部門檢查過餐廚廢棄物的處理問題?？梢?，餐廚廢棄物處理存在監管主體眾多，職責不清，而導致極少或者無人監管的狀況，餐廚廢棄物處理的監管狀況堪憂。餐廚廢棄物處理監管的主要方式為進行書面檢查、實地走訪抽查、現場進行核定等方式。這種監管方式的規定考慮到了降低監督執法的成本問題，但是監管效果也隨之打了折扣。餐廚廢棄物監管的不到位，導致大量餐飲經營者與非法收購者的交易大量存在且持續不斷，地溝油、環境污染等問題也一直困擾著各個城市。
（3）餐飲業協會行業規范作用發揮不足。根據調查，目前已制定餐廚廢棄物管理辦法的試點城市中，僅有武漢、南昌、寶雞等少數幾個城市在其餐廚廢棄物管理辦法中強調了餐飲行業協會在餐廚廢棄物處理方面應當加強行業自律。餐飲業協會對內部成員的自律機制主要為：在成員內部進行餐廚廢棄物減量化方法的推廣和宣傳，將餐廚廢棄物處理工作作為餐飲企業評級標準等。在調查中發現，很多中小餐飲經營者沒有聽說過或者從未接觸過餐飲業協會，92%的受訪者表示餐飲業協會從未監管或者過問過餐廚廢棄物的處理狀況。少數上規模的連鎖酒店，則表示餐飲業協會有過問相關情況，號召酒店與城管部門簽訂協議，餐廚廢棄物由環衛部門統一拖走集中處理，費用或由物業代收或與每月的水費一同繳納?？梢钥闯?，餐飲業協會在餐廚廢棄物的處理方面發揮了一定的自律作用，但是范圍僅局限于一些大規模餐飲企業，對于餐廚廢棄物產生量巨大的眾多中小餐飲單位幾乎沒能發揮自律作用。目前，大部分餐廚廢棄物無害化試點城市和未納入試點的城市并未重視餐飲業協會等社會中間層組織的自律作用，餐飲業協會的行業規范作用沒有得到有效發揮和利用。
（4）餐廚廢棄物收費處理制度運行難。目前，我國現有的各地立法均采取餐廚廢棄物產生單位繳納處置費的處理模式。上海則在 2013 年改變了收費機制，明確上海將目前實行的收費收運變為付費收購，建立由收運單位向產生單位收購餐廚廢棄物的新機制，鼓勵產生單位主動交出餐廚廢棄物，以取得獲得更好的管理效果。
然而，餐廚廢棄物處理收費制度的運行阻力相當之大。根據調查結果，受訪者均表示不愿再多交廢棄物處理費用。在調查中發現，絕大多數餐飲單位經營者反對另外開征餐廚廢棄物處理費，因為當前很多城市商業廢棄物處理費用收取標準已經相對較高，再收取餐廚廢棄物處理費，無疑進一步加重了餐飲單位的負擔。這樣可能導致很多餐館、飯店追逐利益同時減輕廢棄物處理負擔，將餐廚廢棄物出售給養殖戶或者不明商販，導致泔水豬、地溝油更加泛濫。因此在這種情況下，餐廚廢棄物處理按量收費制度能否真正實現餐廚廢棄物的資源化和無害化處理尚存疑問，在處理收費模式上有待加以考量和完善。
（5）餐廚廢棄物處置行業政策保障不到位。目前，北京、南京、寧波、長沙、蘇州等多個試點城市已建成餐廚廢棄物處置項目，并已投入運營。但是在運營過程中也遇到了一些困難：首先，餐廚廢棄物的回收量少且數量不穩定，很多餐廚廢棄物處理廠的日經營原料需求無法得到滿足，直接影響了餐廚廢棄物處理企業的生產規模和效益，導致企業生產積極性不高，制約了餐廚廢棄物規范化處理產業的市場化發展。其次，部分地方政府對于餐廚廢棄物處理方面投入不夠，導致一些餐廚廢棄物處理項目虧損運行。餐廚廢棄物無害化處理具有準公共物品的特征，政府應該對此類項目加大投入，或者通過稅收、金融等政策優惠加以扶持，但目前部分地方政府此方面工作還不到位，一些餐廚廢棄物處理廠面臨倒閉的危險。再次，餐廚廢棄物副產品推廣使用有難度。餐廚廢棄物處理企業所生產的資源化產品中，最普遍也最具有資源化特征和最有應用前景的就是生物柴油。目前這些生物柴油只是被用作船舶、鍋爐等能源燃料，并未被大眾所接受，生物柴油污染小的環境效能未能有效利用。此外，由于質量標準要求及產量限制，很多主流的加油站并不接納生物柴油，這與石油產業壟斷和政府對于餐廚廢棄物副產品市場保障不到位有很大關系。
