本篇論文目錄導航：
【題目】中國餐廚廢棄物處理立法問題探析
【第一章】中國餐廚廢棄物處理立法完善研究導論
【第二章】餐廚廢棄物處理的基礎理論
【3.1】我國餐廚廢棄物處理現狀的實證調查分析
【3.2 3.3】我國餐廚廢棄物處理立法現狀及主要問題
【第四章】相關國家餐廚廢棄物處理制度分析及其啟示
【第五章】完善我國餐廚廢棄物處理法律的對策建議
【第六章】完善餐廚廢棄物處理法制的運行保障機制
【結語/參考文獻】餐廚廢棄物處理法律體系研究結語與參考文獻
第五章 完善我國餐廚廢棄物處理法律制度的對策建議
5.1 建立健全餐廚廢棄物處理相關法律法規
5.1.1 制定餐廚廢棄物處理單項立法
近年來，由餐廚廢棄物處理不當所造成的地溝油、泔水豬等問題一直影響著公眾的生活，并受到公眾和政府的持續關注。雖然各級政府出臺了一些關于餐廚廢棄物處理的規范性法律文件，許多省市也對餐廚廢棄物處理進行了立法，但是國家層面仍然沒有一部餐廚廢棄物處理的專項立法。為了對餐廚廢棄物處理活動進行有效地規制，筆者建議應該盡快出臺一部餐廚廢棄物處理的專項立法，并設置科學可行的法律制度保障餐廚廢棄物處理活動的規范化、無害化。
地溝油、泔水豬等由餐廚廢棄物不當處理所帶來的問題屢禁不止，對餐廚廢棄物進行處理的法律規制非常緊迫和必要。2012 年國務院明確認識到餐廚廢棄物處理法律規制的必要性，提出要研究制定《餐廚廢棄物管理及資源化利用條例》，并已經開始進行餐廚廢棄物無害化處理及資源化利用的試點。國家發改委于 2012 年已開始進行餐廚廢棄物管理法規的起草工作，但目前卻沒有后續相關工作的音訊，截止目前，《餐廚廢棄物管理及資源化利用條例》仍然停留在起草階段。筆者認為，相關政府部門應該盡快落實相關行政法規的制定工作，讓餐廚廢棄物處理相關問題早日具有全國統一的法律規范進行指導。
學術界目前關于餐廚廢棄物處理的立法選擇主要有兩種觀點：第一種是制定一部全國性的關于餐廚廢棄物處理的專項法律規范；第二種是在已有的涉及到餐廚廢棄物處理的部門法中添加專門法律條款進行規范，不再單獨進行立法。筆者認為對我國餐廚廢棄物處理進行立法規范，制訂一部統一的、全國性的餐廚廢棄物處理法律規范是最佳路徑選擇。首先，將餐廚廢棄物處理的相關法律規范以條款的形式散布于其他部門法，不符合餐廚廢棄物處理進行法律規制的立法本意，還可能在現實操作中存在法律間相沖突等問題。其次，餐廚廢棄物處理法律規范的制定，除應符合立法法和上位法的一般規定外，還應當立足于餐廚廢棄物本身所具有的特點。餐廚廢棄物處理專項法律規范屬于環境法的下位部門法，所以在其立法的具體路徑選擇方面應結合其本身的立足點來確定。再次，餐廚廢棄物處理專項法規的制定，還應當滿足實事求是和服務社會的要求。在制定餐廚廢棄物處理專項法規之前，應當充分進行實證調研，對餐廚廢棄物處理流程中涉及到的各主體意見都應了解到，平衡好各方的利益需求，同時還要實現改善環境和食品安全狀況的社會公益目的。最后，餐廚廢棄物全國性專項立法的制定應該具有靈活性，可以在法規中對立法原則、目的、重要制度（如付費收購制度、臺賬制度等）嚴格進行確定，但同時給予地方適時發展當地餐廚廢棄物資源化處理行業的變通權利，使餐廚廢棄物處理不但有法可依，同時還能適時發展，因地制宜。
5.1.2 完善現行有關餐廚廢棄物處理的法律法規
目前，現有的國家層面有關餐廚廢棄物處理的法律條款只是零散的分布于《固體廢物污染環境防治法》、《生活廢棄物處理辦法》、《循環經濟促進法》等法律規范中?！豆腆w廢物污染環境防治法》是我國《生活廢棄物處理辦法》的上位法，其中對于生活廢棄物的概念作出了具體明確的規定，并明確了廢棄物處理活動中應當遵循的原則（如減量化、無害化、集中處置等）?！渡顝U棄物處理辦法》要求餐廚廢棄物處理應當遵循污染者付費的原則；《餐飲企業經營規范》中對于將餐廚廢棄物應當單獨進行處理做出了原則性規定；《循環經濟促進法》、《畜牧法》、《農產品質量安全法》等法律法規中也包含一些關于餐廚廢棄物處理的相關條款；《食品安全法》、《循環經濟促進法》則規定了餐廚廢棄物處理不當時具體的罰則適用。
為了保持法律的一致性，在出臺餐廚廢棄物處理專項立法之后，應該對《環境保護法》、《固體廢棄物污染環境防治法》、《生活廢棄物處理辦法》等法律規范作出相應調整，在其具體內容中增加餐廚廢棄物管理的相關章節，對內容加以補充完善。在補充完善時可以采取簡單描述，采用指引性條款的方式，如具體法律適用規定見《餐廚廢棄物管理及資源化利用條例》。最終使我國關于餐廚廢棄物處理的法律規范形成完整的法律體系，使餐廚廢棄物處理活動有法可依、有章可循，更加規范化、合理化。
5.2 完善餐廚廢棄物處理具體法律制度
5.2.1 確立餐廚廢棄物付費收購制度，激勵產生單位交付積極性
目前，我國現有地方性立法基本上都采用的是產生單位繳納餐廚廢棄物處置費的制度，產生單位由可通過銷售餐廚廢棄物取得收益到付費排放，餐廚廢棄物處置成本由負變正。這種制度會促使部分產生單位把餐廚廢棄物倒入下水道，或者與其他生活廢棄物想混雜，以躲避繳納餐廚廢棄物處置費。對于是否應對餐飲單位收取餐廚廢棄物處理費，這立足于相關法規對于餐飲廢棄物的利用價值的認定。如若在立法中更加突出餐廚廢棄物的回收利用價值，那么處置企業則應當通過向產生單位付費的方式進行收購；如果立法中比較凸顯餐廚廢棄物的無用和有害性，那么產生單位則會被要求繳納處置費，以對其自身的污染排放行為負責。筆者認為，目前為了取得更好的管理效果，更有效地從源頭截留餐廚廢棄物，應該承認并凸顯餐廚廢棄物的資源性。
有學者認為，在政府和餐廚廢棄物持有者之間信息對稱時，政府通過實施線性激勵合同，可以使餐廚廢棄物持有者擁有帕累托最優的狀態。
信息對稱的實現需要政府加大對餐廚廢棄物持有者的監管力度，而這又需要花費巨大成本進行信息化建設。而在現實中往往存在監管不到位的情況，這就導致信息不對稱現象的出現，出于經濟人的逐利性，餐廚廢棄物持有者必然會選擇能使自己獲利最大的餐廚廢棄物處理方式。所以，政府可以通過對規模相對較大的飯店、食堂實施試點規范化回收處理，同時給予這些餐飲單位相應的激勵措施，并保證該激勵措施所帶來的效用會大于通過其他處理方式可取得的效用，這樣才能夠充分調動餐廚廢棄物持有者進行規范化回收處理的積極性。
根據當前我國存在的地溝油、泔水豬治理難的現象，筆者認為，在全國性餐廚廢棄物處理專項立法中應該充分重視并體現其資源屬性，確立餐廚廢棄物付費收購制度，建立由資源化處置企業向產生單位付費收購餐廚廢棄物的新機制，以激勵產生單位積極主動交付餐廚廢棄物。通過這種付費收購制度的確立實施，可以有效減少產生單位違反規定將餐廚廢棄物出售給非法商販的現象。條例中也可以規定，各省市在制定地方性餐廚廢棄物管理規范時可以明確規定具體的收購價格。餐廚廢棄物的收購指導價可以由各地的餐飲業協會、資源化處理企業協會、物價局商討制定，以保障餐廚廢棄物的收購中的交易公平。
5.2.2 完善特許經營制度，規范處理企業準入與退出程序
事先進行立法是保障公用事業進行特許經營改革走向成功的重要前提。通過法制化的途徑對公用事業的特許經營制度進行法制化保障，不論是餐廚廢棄物處理項目的立項、論證，還是項目特許經營權的招投標和運營，都應該在法律規定的范圍內進行，并在相關立法中明確規定行政管理部門、獲得特許經營權的企業以及其他公眾所享有的權利和義務等。建立完備的餐廚廢棄物處理企業特許經營制度，不僅可以減少和避免項目從建設到運營期間可能產生的權責不清的問題，還可以便利政府進行監管和社會公眾進行監督。
在我國各地進行餐廚廢棄物處理項目的建設過程中，政府應當完善餐廚廢棄物處理企業特許經營制度，明確處理企業準入程序。通過確立餐廚廢棄物處理企業特許經營制度，可以使各企業能夠更加公平地參與競爭，同時又能夠保障帶有公共性質的餐廚廢棄物處理行業得到有效的監管。通過特許經營制度的確立，篩選出技術和設備滿足條件的企業通過招投標獲得餐廚廢棄物處置項目的經營權。
該制度具體可以分為以下幾個方面：第一，明確設定特許經營制度，將獲得餐廚廢棄物處理特許經營權的企業信息、特許經營權的經營范圍、服務期限等內容，通過特定方式向社會進行公布。第二，通過競爭保證收運處理隊伍的專業化。目前餐廚廢棄物的收運工作由環衛部門負責，通過將市場競爭機制運用到餐廚廢棄物處理工作中，可以吸收更多具有先進的技術設備以及服務水平的企業加入到餐廚廢棄物收運處理行列中來，可以迫使環衛部門進行改革，通過競爭保證收運處理隊伍的專業化、先進性。第三，對特許經營企業的專業收運車輛通過頒發準運證的方式進行管理。具體的實施方式是，經過嚴格的招投標程序選擇出獲得餐廚廢棄物特許經營權的企業，政府與這些企業簽訂特許經營協議，并給這些企業的專業收運作業車輛辦法準運證，已完善對企業收運處理活動的監管，保障餐廚廢棄物處理企業的規范化經營。第四，設置餐廚廢棄物處理企業服務評議制度，建立相關企業的退出機制。應該建立餐廚廢棄物處理企業服務評議制度，每年對獲得經營權的收運和處置單位的服務由專家和公眾進行評議，并將結果向全社會進行公布。在特許經營協議中設置相應條款，對于評議不合格的企業，政府有權終止與其簽訂的特許經營協議。
5.2.3 構建餐廚廢棄物處理臺帳制度，確保處理環節可控性
臺賬制度是指為了在整個生產過程中更好地監控餐廚廢棄物的處理活動，餐廚廢棄物的產生、收集、運輸、處置單位都應當對自身環節的餐廚廢棄物的數量、類型進行詳細的記錄的制度。
對臺賬制度進行完善的最佳方式就是構建起一個完整的臺賬體系。具體來說應該做到：第一，餐廚廢棄物處理環節中的產生、收運及處置企業均應該設置臺賬，因為整個流程中的任一主體臺賬設置確實，相互之間關于餐廚廢棄物的數量、種類等信息就無法核對，也就不能實現監管的目的。第二，各環節的主體都應該將臺賬中的事項明確、詳細地加以記載。產生企業應該詳細記載餐廚廢棄物的產量和類別等信息；收運企業的臺賬應該詳細記載餐廚廢棄物收運的數量、類別、去向等信息；處置應該詳細記載餐廚廢棄物的具體來源、數量、類別等信息。第三，不同處理環節主體的臺賬應當相互進行核對確認。比如在立法中明確相銜接環節的主體之間具有核對確認臺賬的義務，比如收運單位和產生單位之間必須將臺賬進行相互地核對和確認。第四，落實餐廚廢棄物排放登記制度。排放登記制度是臺賬制度的一個非常重要的方面，該制度將餐飲單位、收運企業、處置企業聯系了起來，行政監管部門則可以通過排放等級的相關數據為自身的監管行為獲取更多信息支撐。通過排放登記制度不僅可以實現不同處理環節主體之間相互監督的效果，還方便了對行政監管部門的信息反饋。對餐廚廢棄物處理活動進行監管的行政部門也可以通過這些數據信息，及時發現各環節中存在的問題，諸如餐廚廢棄物產生環節中存在隨意買賣、收運不符合規范等問題。
5.3 明確餐廚廢棄物處理相關主體法律責任
5.3.1 明確餐廚廢棄物產生、收運、處置主體責任設置
5.3.1.1 完善餐廚廢棄物產生單位的主體責任設置
按照"誰產生，誰負責"的原則，產生單位應當承擔妥善處置餐廚廢棄物的義務。具體來說，餐廚廢棄物產生單位應當將餐廚廢棄物進行妥善的收集，并交由正規的企業進行收運，不能直接用來喂養動物或者賣給不法商販，違犯規定者將承擔相應的法律責任。
筆者認為，餐廚廢棄物產生單位的主體責任設置應當包括以下幾個方面：第一，產生單位應當承擔餐廚廢棄物的前端污染防治的義務。在排放餐廚廢棄物之前，應當按照法定程序向環保、城管等部門辦理環評、備案等手續。此外，還應當設置專門的餐廚廢棄物收儲容器，并在廚房下水管道設置油水分離裝置，以保障餐廚廢棄物的源頭收儲、排放清潔、有序。第二，餐廚廢棄物產生單位應當保證排放行為的規范性。產生單位在排放餐廚廢棄物時，應當嚴格遵守相關法律規范，這樣才能從源頭杜絕餐廚廢棄物的隨意傾倒和不法收運。根據目前國內試點城市的相關經驗，加強餐廚廢棄物排放源頭管理，可以通過建立餐廚廢棄物排放登記制度，將相關信息納入城市網格化管理內容，實現信息共享和監督管理的精細化。第三，產生單位應當采取措施減少餐廚廢棄物的數量。飯店、食堂應當通過推廣"光盤行動"等措施減少餐廚廢棄物數量，這樣可以很大程度上減少處理餐廚廢棄物的處理成本。
第四，產生單位應當將自己的餐廚廢棄物如實申報。具體來說，產生單位應當按照法定的實踐和程序，將自己的餐廚廢棄物產生數量、處置方式等信息向當地的環衛、城管部門申報、備案。
5.3.1.2 完善餐廚廢棄物收運主體責任設置
住建部頒布的《城市生活廢棄物管理辦法》中明確規定了生活廢棄物的收運主體所應承擔的義務和責任。餐廚廢棄物作為生活廢棄物的一種類型，自然也行當遵守該辦法。辦法中規定而收運單位應當取得服務許可證，即想要從事餐廚廢棄物的收運工作，必須先取得特許經營權。
這一條規定也是餐廚廢棄物收運工作市場化運作的基本依據。
餐廚廢棄物的收運工作具有具有外部性的特點，造成很多餐廚廢棄物產生者缺乏配合進行規范化收運的積極性，所以這就需要政府采取相關的激勵措施，鼓勵和吸引產生、收運主體主動地參與餐廚廢棄物的規范化處理工作。同時，還可以和開拓思維，將餐廚廢棄物收運工作通過市場化的方式進行運作，這樣不僅可以為政府減少餐廚廢棄物處理活動的成本，還可以通過這種方式吸引更多的社會力量加入到餐廚廢棄物規范化收運隊伍中來，使餐廚廢棄物的收運工作的開展更加專業化、低成本、高效率。
筆者認為，餐廚廢棄物的收運企業獲取收益的最基本途徑是，根據相關法律規定，向餐飲單位提供低成本、高效率、規范化、專業化的收運服務。因此，餐廚廢棄物收運處置應嚴格市場準入條件，明確收運處置單位的權利義務關系，實行嚴格的市場準入和特許經營制度。餐廚廢棄物收運企業的主要責任應該包括：第一，由區、縣市容環衛管理部門通過招標競爭方式確定收運作業服務單位，實行專業化收運作業服務的項目不得轉包；第二，從事收運作業服務的單位應當在收運設施、設備及作業服務人員制服上使用市容環衛部門規定的統一標志，方便市民確認；第三，應當實行密閉化運輸，杜絕運輸過程中滴漏、灑落影響環境衛生；第四，對收運設備和工具，應當經常清洗，保持整潔和完好狀態。
5.3.1.3 完善餐廚廢棄物處置單位的責任設置
餐廚廢棄物處置單位處于餐廚廢棄物處理流程的終端位置，處置單位的責任設置對于做好餐廚廢棄物的末端處理，真正實現餐廚廢棄物的資源化和無害化具有重要意義。第一，可以通過建設餐廚廢棄物綜合處理企業、餐廚廢棄物收納中轉站等途徑，來保障餐廚廢棄物規范化處置的硬件基礎設施。第二，建立餐廚廢棄物流向登記制度，記錄餐廚廢棄物的產生數量以及流向，獲得資源化處理特許經營權的企業，通過與收運單位簽訂收購協議的方式或者自行收集餐廚廢棄物。第三，加大對利用餐廚廢棄物煉制生物柴油企業的扶持力度，并給予其財政、稅收等政策優惠，鼓勵餐廚廢棄物處置單位高效化、能源化利用餐廚廢棄物。
筆者認為，餐廚廢棄物處置單位應當承擔以下幾個方面的義務：第一，餐廚廢棄物處置單位應當經過餐廚廢棄物處理行政監管部門備案批準。一般來說，餐廚廢棄物處置單位是由城管部門通過招標競爭的方式確定。第二，處置單位相關處置設施的規劃和建設應當符合環境衛生設施的相關法律標準。第三，處置單位的處置過程必須嚴格按照備案中所注明的方式，不得挪作他用，其處置能力也必須經過專門機構評估認可，達到相應的資質要求。第四，接受餐廚廢棄物處理行政監管部門的全程監管，落實相關管理政策，按月把自己所處理的餐廚廢棄物的來源、數量、資源化產品的去向等相關信息向城管部門備案，接受行政監管部門的監督。第五，嚴禁將餐廚廢棄物未經資源化處理而直接進行銷售或用來喂養動物。
5.3.2 明確餐廚廢棄物處理監管主體職責
在實施餐廚廢棄物資源化處理過程中，政府作為監管方的干預是必要的。沒有政府干預的前提下，企業的行為和選擇（實施或不實施）會損害社會的整體利益，集體個人的理性行為導致了集體的非理性結果。因此，政府需要制定相應的激勵機制和監管機制，提高監管力度和效率，加大監管力度和懲罰力度，提高監管效率，提高資源化補貼，降低企業的資源化處理成本，有利于激勵企業的資源化處理，進而提高社會整體效益。
目前，大部門地方餐廚廢棄物管理辦法規定，明確城市行政管理部門是餐廚廢棄物管理的行政主管部門，負責統一組織實施管理辦法。餐廚廢棄物的管理還涉及食品安全管理、環保、工商、食品藥品監督、質監、衛生、畜牧、農業、財政、物價等部門，規定必要時可實施"聯動執法".
以上關于餐廚廢棄物處理行政管理的規定過于籠統，不方便執行，而且所謂"聯動執法"很難落實，最終容易出現行政領域常見的"政出多門，多頭管理"的問題。
基于目前存在的餐廚廢棄物處理監管主體混亂的現狀，筆者認為厘清監管主體之間的關系、明確餐廚廢棄物處理行政主體職責迫在眉睫。目前學者們對于餐廚廢棄物監管主體設置主要有兩種觀點。第一種監管制度，以某一行政部門為餐廚廢棄物監管工作的主導，其他部門在必要時進行協助。這種監管制度的優勢在于主導監管主體確定后，有利于監管責任的嚴格落實，從而減少相互推諉出現的可能性。但這種監管制度也存在一些缺陷，比如主要依賴一個監管主體，會導致監管力量相對薄弱，從而影響到監管效果的實現。第二種監管制度，由多個相關行政部門共同進行監管。
這種管理制度的優勢在于集合了多個行政部門的監管力量，可以對餐廚廢棄物處理進行全方位的監管。同時，我們也可以注意到，這種監管制度存在著監管部門職能交叉，容易導致相互推諉或者行政資源浪費的現象，最終會對監管的效率造成不良影響。
筆者認為，結合當前實際我國比較適合確立第一種監管制度，即以某一行政部門為餐廚廢棄物監管工作的主導，其他部門在必要時進行協助。首先，各政府部門行政效率和能力的提高，為該監管制度的實現奠定了基礎。隨著政府不斷簡政放權、提高行政效率，各政府部門在實踐工作中的執行力逐步增強。這種趨勢同時也帶來了部分行政部門職權膨脹的弊端，若是采取多個行政部門共同監管的制度，極有可能出現相互推諉、職責不清的現象，預想的監管效果也就無法實現。因此，建議在制定餐廚廢棄物管理條例時，根據實際需要，可以將涉及餐廚廢棄物處理的行政職能全部集中委托給城管部門行使，賦予其執行《餐廚廢棄物管理條例》的職責，其他行政部門則在必要時加以協助。但是，這種集中委托執法的監管制度在法理上還需要進行進一步的探索和研究，因為此種制度設置不失為解決餐廚廢棄物監管問題的有效途徑。其次，應該明確行政人員違法的法律責任。對于相關執法人員在餐廚廢棄物處理監管過程中的不當行為，如玩忽職守、徇私舞弊等行為，應當由該行政執法人員的所在單位給予其行政處分，如已構成犯罪，則由公安、檢察部門依法追究刑責。再次，應該完善餐廚廢棄物處理監管部門的監管方式。改變以書面檢查為主的方式，形成每周不定期抽查的常規檢查機制，增強檢查的威懾性，以保障監管效果。此外，應該重視不同主體臺賬之間的核對，以實現互相監管。同時還要暢通公眾的監督機制，通過開通電話、微博、微信等舉報平臺，實現公眾監督力量的充分有效利用。最后，監管部門還應當充分利用現代技術，實現餐廚廢棄物處理的監管工作的信息化、高效化。由于餐廚廢棄物處理包括產生、收集、運輸、處置多個環節，涉及的范圍非常廣泛，通過信息化手段進行管理，可以使監管過程更加科學且實時。
對餐廚廢棄物進行信息化監管的關鍵是實現對餐廚廢棄物的數量、去向的全過程信息化監管。此外，因為對于餐廚廢棄物處理進行監管的工作涉及到衛生、市容環衛等多個部門，所以也要求這些部門之間應該實現餐廚廢棄物監管信息的共享。
5.3.3 發揮中間層組織的自律作用
現代市場經濟中的主體構成中普遍被大家接受的為三階層理論，即市場由三部分構成：政府、社會中間層、市場。這種三階層的主體框架既可以在一定程度上解決政府無法彌補全部市場缺陷的問題，還可以解決市場不能完全彌補政府缺陷的難題。就像哈耶克所主張的那樣，在一個健全的社會中，其在市場與政府之間必定會存在一個第三部門，而且這個第三部門即社會中間層組織的存在非常必要。
政府的行政資源是很有限的，因此其對于餐廚廢棄物處理活動的監管不可能面面俱到、毫無疏漏。這就需要政府與市場的中間層組織來彌補政府的監管不足。但是目前我國餐廚廢棄物處理相關的社會中間層組織發育還不成熟，政府應該采取措施積極培育社會中間層組織，使其發展壯大，以有效發揮其自律監管作用。因為社會中間層組織不僅有利于餐廚廢棄物處理行業的組織化、規?；洜I，還有利于實現行業內部的自律監管，降低政府行政監管所花費的成本。
目前我們所熟知的一個相關社會中間層組織為餐飲業協會，其作為餐飲行業的自律組織，政府應該積極重視和促進餐飲業協會在餐廚廢棄物資源化處理方面的作用，可以通過在即將制定的餐廚廢棄物處理條例中明確其地位，同時通過條例明文規定餐飲業協會等社會中間層組織的各項權利和義務，例如，明確規定在制定餐廚廢棄物相關政策時，必須有餐飲業協會等中間層組織的代表參加，代表提出的意見和建議應當認真記錄，合理的予以采納，不采納則必須向其說明理由。餐飲企業作為餐廚廢棄物的產生單位，這些單位可以他們共同所屬的餐飲業協會的形式爭取自身利益，以組織化的途徑向政府申請參與規范化處理的相應補貼。此外，也可以通過組織的力量，申請建立餐廚廢棄物處理企業的經營權，因為建立自己的企業不但能夠降低餐廚廢棄物處理所耗費的成本，而且還可以通過處理企業的經營獲取經濟收益，是雙重獲利的極好途徑。此外，在條例中可以對餐飲業協會的自律機制加以建議，比如采用目前多省市使用的方式，餐飲業協會可以通過將餐廚廢棄物處理工作完成情況納入評級標準，以此起到自律監管作用。
