中國城鄉的二元經濟社會結構是計劃經濟體制要求的結果。這種城鄉二元結構體制，一方面是為了防止大量的農民盲目流入城市，對城市生活造成沖擊； 另一方面則是要最大限度地把農民和農村、農業結合起來，使農民提供更多的糧食和農產品，為經濟社會的發展提供穩定的物質基礎。建立在城鄉二元結構背景下的土地權利制度，在一定程度上否認農民自由遷徙的權利，[1]并限制農村土地的自由流動。

科學發展觀要求統籌城鄉、城市反哺農村，并提出了一系列“三農”優惠政策。黨的十八屆三中全會提出，城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙，并提出要賦予農民更多財產權利。建立在自然經濟假設基礎之上的嚴格限制宅基地使用權流轉已無法適應經濟和社會發展的要求。我們必須重新審視宅基地使用權流轉制度，在實現社會保障功能的基礎上，賦予其應有的、完整的用益物權性質，實現城鄉全面、協調發展。

一 宅基地使用權流轉的立法現狀。

我國現行立法對于宅基地使用權流轉的規定散見于《憲法》《物權法》《土地管理法》等法律和一些行政法規、部門規章中。

《憲法》從根本大法的角度確立了宅基地使用權按相關法律規定轉讓的原則?！段餀喾ā返谌帯坝靡嫖餀唷敝?，“宅基地使用權”被作為獨立的一章加以規定，但內容僅為原則性規定，允許宅基地使用權轉讓，未對具體問題作出明確規定?！锻恋毓芾矸ā肥钦{整土地管理的專門性法律，宅基地作為農村集體組織所有的土地，是土地管理的一個重要方面。該法第六十二條不是對于宅基地使用權交易之禁止，村民在出賣或出租自己的房屋后，如不再申請宅基地將不受本條文的限制。

1999 年國務院辦公廳發布的《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》明確禁止城市居民購買農村住宅。

2004 年國土資源部發布的《關于加強農村宅基地管理的意見》從規章的角度，把城鄉居住用地隔離開來。

綜上可知，現行法律法規雖嚴格限制但并未完全禁止宅基地使用權的流轉，為今后宅基地使用權流轉具體規則的出臺預留了法律空間。

二 宅基地使用權流轉存在的問題。

1. 流轉受限導致宅基地閑置。

隨著工業化與城市化的不斷發展，農村大量剩余勞動力開始向城市轉移。一些農民因務工等原因，較多時間居住在城市，很少時間回農村； 還有些農民選擇在城市購買房屋，安家落戶，因此，他們在農村的房屋并不實際居住。由于宅基地上存在的價值，身在城市的農民仍不愿將農村的房屋與宅基地主動交回村集體，放棄其權利。而又因進城務工的農民并未脫離村集體，村集體也無權將閑置的宅基地收回。受現行立法的限制，宅基地使用權只能在村集體內部進行流轉，但是由于宅基地無償取得并且無使用期限，集體內部符合申請條件的農民多數選擇申請新的宅基地，而非從別的集體成員手中購買。這樣，外部流轉受到嚴格禁止，內部流轉動因不足，導致大量的宅基地閑置，出現了“空心村”的現象。大量舊的宅基地因無法流轉而得不到利用，而另一方面，符合申請條件的農民又不斷獲得新的宅基地，這樣不利于農村土地資源的優化配置。

2. 融資困難阻礙城市化進程。

我國現行立法嚴格限制宅基地使用權的流轉，農村住房難以像城市住房一樣發揮其融資功能?！稉７ā穼⑥r村宅基地使用權排除在外，農民通過合法渠道取得貸款進行融資的可能性變得非常小，幾乎為零。[2]

住房及宅基地使用權是農民掌握的最重要的資源，只有在市場競爭中才能更好地實現其價值，但是目前而言，一方面其不能自由轉讓，另一方面又不能設置擔保物權，這便削弱了宅基地的財產屬性，阻礙農村經濟的長足發展。宅基地使用權制度的出發點在于保障農民利益，但是在實際操作過程中卻人為地切斷了農民的融資渠道，侵犯了農民的利益。市場經濟是自由的經濟，而自由的基礎是平等，因此，保障城市居民和農村村民財產權的平等，使他們掌握的資源在市場上平等、自由地競爭，充分發揮財產效用，才是加速農村經濟發展，維持農村社會穩定，促進城市化進程的重要保證。

3. 隱形交易引發社會矛盾。

雖然我國立法嚴格禁止城鎮居民購買宅基地，但是，由于城市房價居高不下，一些中低收入人群更傾向于選擇購買或租賃距離城市較近的農村房屋。隨著我國城市化的發展，農民更加在意土地的交換價值，這就形成了巨大的供求市場?，F實中，已有一部分宅基地進入了流通環節，自發流轉變得越來越普遍，特別是在沿海經濟發達地區和城鄉結合部，這種交易十分活躍和突出。

由于這些交易是在規避宅基地所有權人和法律的基礎上進行的，因此買賣雙方發生爭議時，也就得不到法律應有的保護，不利于糾紛的解決，也增加了法院的工作難度，影響了農村的安定與和諧。

隱形交易市場不但增加了雙方的交易成本、提高了交易風險，而且還嚴重地擾亂了市場秩序，給土地權屬管理帶來極大阻礙，限制了資源配置功能的發揮，進而引發更多的土地權屬混亂與產權糾紛。

三 完善宅基地使用權流轉制度的建議。

宅基地使用權的流轉有利于充分發揮農村土地效能，縮小城鄉差距，從農村長足發展角度來看，逐步推進宅基地使用權流轉已是勢在必行?；谖覈斍鞍l展狀況，兼顧現行宅基地使用權制度所引發的諸多問題，筆者認為，應從以下幾個方面進行制度完善。

1. 完善宅基地使用權流轉的法律。

第一，應對流轉主體做出明確規定。在宅基地使用權流轉之初，如果過度放開流轉容易增加社會不安定因素，應對交易雙方主體加以限制。首先，為了對進入市場化流轉的宅基地總量進行控制，應當僅允許那些擁有確定屬于其所有的其他永久性居所或能證明自己不依賴宅基地作為基本生活保障的農民出賣宅基地使用權，而對于不符合的農民可允許其抵押宅基地使用權。而當社會進一步發展，農民能夠完全擺脫對土地的依賴后，才可允許宅基地在市場上的自由流轉。其次，應在保持現行流轉制度合理性的基礎上，對城鎮居民購買宅基地的行為進行受讓人資格限制，避免因過度流轉而損害基本耕地。對于宅基地買方主體身份應只允許個人以居住目的購買，禁止開發商以房地產開發為目的進駐農村。城市居民在城市沒有以所有權為基礎的住所時，才可購買，且一戶只能購買一宅，以此防止投機或投資性地轉讓、受讓宅基地的行為。

第二，應明確本集體組織成員在同等條件下的優先購買權。在對外流轉時，處分宅基地的成員應提前通知集體組織中的其他成員，在同等條件下，賦予他們優先購買的權利。這在保證宅基地在集體組織內部充分流轉的前提下，保護了農民權益，維護了農村集體經濟組織的穩定。

第三，對近郊與遠郊的宅基地使用權流轉做不同限制。近郊農村宅基地的流轉的目的多集中于緩解城市住房緊張，應禁止賣方在農用土地上建設住宅，人為擴大原有宅基地面積。對于買方購買宅基地的面積參照城市人口標準做出限制。而對于遠郊農村宅基地，除了上述限制外，還應弱化轉讓、買賣功能，重點宣傳其抵押、貸款功能，加強宅基地使用權的融資功能。

2. 建立宅基地使用權登記制度。

產權證書既是一項物權憑證，又是法律保護的前提。由于我國尚未建立統一的不動產登記制度，加之農民的法律意識較為薄弱，導致宅基地使用權登記工作進展緩慢。

為配合城鄉一體化建設，應在農村開展土地清查、登記造冊的工作。首先，在宅基地使用權取得時實行登記制度； 其次，參照城市房地產交易登記規則，加強宅基地使用權的變更登記工作，采登記生效主義，不登記不生效，在流轉過程中貫徹登記原則。對于宅基地使用權而言，其登記制度除了依法確定權屬范圍，明確權利主體，避免糾紛、保障交易安全等私法功能外，還為土地規劃與管理等公法行為提供了依據。

3. 建立宅基地使用權流轉市場。

建立規范有序的農村宅基地使用權流轉市場重點應集中于以下幾個方面： 第一，整理賣方宅基地，建立信息發布平臺。方便交易雙方知曉信息，推動宅基地使用權流轉在盡量大的市場上進行交易，接受市場的調節。第二，建立合理的價格形成體系。在宅基地使用權流轉的初期，可以根據各地的經濟發展狀況和宅基地本身的自然情況計算出一個科學的價格區間，宅基地使用權的流轉價格在這一區間時是合理，不應予禁止，當嚴重低于或高于這一區間時就可能存在欺詐或哄抬，應予以禁止。這既可以防止損害農民利益的低價買賣的發生，也可以防止炒賣宅基地引起市場混亂。第三，在流轉中引入中介機構，幫助雙方進行價格判斷，這不僅有利于保護農民和受讓者利益，也推動了交易的進行。

4. 完善宅基地使用權流轉配套制度。

我國正處于社會轉型期，因此，不能一味追求效率而忽視了社會公平，從而使社會矛盾激化，影響穩定發展。

首先，完善農村社會保障制度。一直以來，農村的經濟發展和社會保障水平與城市相比都較低，宅基地對農民來說是既是一種土地保障又是自我保障，承擔著福利性保障功能，體現出強烈的社會公平。在農村社會保障制度尚不完善的情況下，推行宅基地使用權自由流轉存在較大風險，容易引發社會混亂。因此，應積極完善社會保障制度以取代宅基地承擔的保障功能，使農民真正從土地中解放出來，推動宅基地使用權流轉的順利進行。

其次，加快戶籍制度改革。戶籍制度和農村的土地與房屋制度相互影響，兩者的改革和完善也應同步進行。應建立一元制的戶籍管理制度，在城市居民購置農村房屋的同時，農村村民也享受城市的社會保障，讓資源在市場經濟條件下自由流動與競爭，盤活土地資源價值。戶籍制度的改革必然推動宅基地使用權流轉制度的完善，為最終實現宅基地使用權的自由流轉掃清障礙。

四 結語。

在我國現行立法中并未禁止宅基地使用權的流轉，這就為進一步放開宅基地使用權的流轉和相關法律的修訂留下了較大的操作空間。隨著我國社會主義市場經濟的發展和社會結構的變遷，我國宅基地使用權的自由流轉已勢在必行，在制度完善的基礎之上，宅基地使用權制度將經歷一個從嚴格限制流轉到有條件自由流轉的過程。

參考文獻。

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