作為一種新型訴訟模式，公益訴訟所存在的價值是其對國家、社會、個人的需要和利益所具有的積極意義。但是在受到現行民訴法“當事人適格”原則規制的情況下，很多民事公益訴訟的案件都被法院以當事人不適格為由駁回。所以關于民事公益訴訟的當事人主體資格的問題還需要進一步的明確與完善。那么作為民事公益訴訟制度首要解決的核心問題: 民事公益訴訟的主體的確定，將成為解決和完善民事公益訴訟制度的著眼點。

一、我國民事公益訴訟當事人主體資格的現狀分析

我國現行民事訴訟法第 108 條規定了民事訴訟的當事人主體必須是與案件有著直接利害關系的公民、法人和其他組織。而民訴法在其第 55 條明確規定: 對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。但是，值得思考的是在這條法律制定的過程中，對于當事人主體資格的認定采取了開放式的立法模式，概括地規定了法律規定的機關和組織有權提起訴訟。從立法的出發點來看，這樣可以賦予更多的機關和組織當事人的主體資格，從而可以加強對于公共利益的保護力度。但是如果沒有相關配套法律的支持與補充，開放式的法條本身就會千瘡百孔、形同虛設。

第一，法條中采用了“法律規定”的概念，那么我們就有必要對“法律規定”的范疇進行一個界定?！胺梢幎ā敝詴a生歧義，是因為“法律”這個詞的概念本身就有廣義和狹義之分。廣義上的法律泛指一切規范性文件，包括法律、司法解釋、行政法規、規章等等; 狹義上的法律僅指我國擁有最高立法權的機關即全國人大及其常務委員會制定的規范性文件。所以關于“法律規定”詞義本身的歧義造成了對于新民訴法第 55 條的不同的理解。

第二，在新民訴法第 55 條規定了法律規定的“有關機關”可以提起訴訟。但是究竟哪些機關可以提起民事公益訴訟呢? 一般而言“有關機關”包括行政機關和檢察機關兩種。賦予檢察機關當事人的主體資格已經是世界各國通行的一種做法。但是在如何看待行政機關訴權的問題上，理論界還是有很大的爭議，而且各國的做法也各不相同。

第三，在民訴法第 55 條規定中，并沒有直接將社會團體作為當事人主體，而是引用了有關組織的概念。那么我們就要對社會團體和有關組織的范疇進行一番比較。根據我國民政主管部門的分類，社會組織包括民辦非企業單位、基金會、社會團體三大類。截止到 2011 年底，全國登記在冊的各類社會組織共有 45． 7 萬個，其中: 社會團體 25． 3 萬個，民辦非企業單位 20．2 萬個，基金會 2，510 個。由此可見，社會組織的外延大于社會團體的外延。也正是這個原因，《民訴法》最終采納了有關組織的概念。同時，全國人大法工委也表示: 會在以后制定的相關法律中明確哪些組織適宜提起公益訴訟。

第四，《民訴法》始終沒有將公民納入民事公益訴訟的當事人主體范圍。公民是社會監督的重要力量。不論是大陸法系國家還是英美法系國家，在當今社會都開始以訴訟的利益決定當事人的主體資格，而放棄了以“直接利害關系人”原則作為當事人適格唯一標準的制度，從而拓寬了當事人主體資格的范圍。

二、我國民事公益訴訟當事人主體資格的構建

\\( 一\\) 將檢察機關作為最重要的民事公益訴訟當事人主體。
不管是大陸法系還是英美法系國家，檢察機關都被賦予了民事公益訴訟當事人的主體資格。這絕對不是偶然，而是因為檢察機關具備這樣的條件。在我國也不例外，甚至可以說它是維護公共利益的最佳人選。所以，筆者建議將檢察機關作為最重要的民事公益訴訟當事人主體。既然建議賦予檢察機關當事人的主體資格，那就不能回避隨之而來的一些問題，比如說檢察機關的受案范圍，以及關于此類案件的管轄權問題。

每個國家關于對于公共利益的認知程度和保護程度都各不相同，這也就決定了對于檢察機關可以提起的民事公益訴訟案件的類型各不相同。陳桂明教授認為，“國有資產流失、環境污染、壟斷，有時侵害的是不特定的對象，沒有明確的受害人或適格的原告，又不能形成集團訴訟，但是侵權事實確實存在。在找不到適格的主體或適格主體不提起的情況下，應該允許檢察院介入”。綜合我國民事公益訴訟的發展以及對檢察機關的職能定位等問題，筆者建議應當在國有資產的流失、嚴重擾亂社會市場經濟公共秩序、嚴重污染環境公害以及其他涉及公益的案件中賦予檢察機關民事公益訴訟當事人的主體資格。此外，由于侵犯公共利益的行為波及范圍較廣，影響較大，所以嚴格按照地域管轄權的原則，就會使得民事公益訴訟的整個程序顯得僵化而且易引起管轄權的沖突。為此，筆者建議在這里借鑒在合同管轄權糾紛中適用的最密切聯系原則。因為在侵犯公共利益的案件當中，一般都是由一個危害源進行層層擴散，并且在擴散過程當中危害遞減的規律，所以采用最密切聯系的原則來確定檢察院的管轄權，并且將這種訴權賦予基層檢察院當事人的主體資格，借助基層檢察機關對于當地社情、民情的熟悉來提起公益訴訟。當不同地區的檢察機關對于管轄權發生爭議時，又可以借鑒法院對于管轄權發生糾紛的處理辦法，由其發生爭議的檢察機關的共同上級檢察機關指定對于該案件的具體管轄權。由此來提升訴訟效率，對侵害行為給予及時的懲戒。

\\( 二\\) 將社會組織作為重要的民事公益訴訟當事人主體。
在我國民事公益訴訟當事人主體資格的立法構建中當然不應忽視社會組織的作用。在 2007 年民訴法中，規定了社會組織可以支持受侵害的單位或者個人向人民法院起訴。但是如果受損害方不提起訴訟，社會組織的支持訴訟的行為根本就無從談起。也正因為如此，在我國的新民訴法中，有選擇地賦予了部分社會組織當事人的主體資格: 即法律規定的有關組織可以針對環境污染、侵害眾多消費者合法權益等嚴重損害國家利益、社會利益的行為向人民法院提起訴訟。從最初的支持訴訟到現在的參與訴訟，其地位的逐步轉變顯示出了我國民事公益訴訟的進步與發展。

雖然全國人大法工委已經明確表示，會在今后制定的法律當中具體明確哪些社會組織會被賦予當事人的主體資格。

但是我們需要通過研究來為法律制度的完善提出設想和建議。新民訴法創造性地將消費者權益保護和環境保護這兩大類訴訟納入到公益訴訟的保護范疇?！瓣P于消費者保護公益訴訟，全國人大法工委在民訴法修改決定通過之后曾經明確指出: 立法機關正在抓緊修改《消費者權益保護法》，并正在研究當消費者權益受到侵害的時候，哪些涉及到保護消費者的組織有權提起或適宜提起民事公益訴訟”。對此，我們可以大膽進行一下設想: 如果由消費者權益保護法具體規定提起公益訴訟的具體組織，那么環境保護法理所應當對侵害環境權益的民事公益訴訟的當事人主體進行規定。這樣的話，每類涉及民事公益訴訟當事人的主體資格的問題都由其配套的部門法來進行規定，法律之間相互配合，共同完善我國的民事公益訴訟當事人的主體資格。

賦予權利的同時，又必須對此加以必要的限制，以防止權利被濫用。作為民事訴訟的一個分支，在民事公益訴訟制度的具體設置上必然不能違背民事訴訟的基本原則。根據民事訴訟“不告不理”的基本原則，當侵犯公共利益的行為涉及到公民個人的時候，如果公民個人不愿意就此危害行為提起訴訟，相關社會組織在未經公民許可的情況下，不得擅自就涉及公民個人的部分提起訴訟。此外，社會組織應該在危害行為方對其通告未進行及時、明確的答復的情況提起訴訟。在訴訟外可以解決的問題，就無需拖到訴訟中來解決。

這樣不僅可以節省訴訟資源，也可以及時整治危害行為。通過前置程序的設置，來確保社會組織的訴權正當地行使。

\\( 三\\) 將公民作為民事公益訴訟當事人主體的重要補充
將人民群眾的監督權與司法機關的審判權有機結合起來，是公益訴訟制度的重要作用。社會公眾的廣泛參與無疑會對侵害社會公益的行為構成有效的監督和制約。因此，在我國賦予公民以民事公益訴訟當事人資格，來作為公益訴訟制度的重要補充，是完善我國民事公益訴訟制度的題中之義。

但是隨著訴權逐漸擴展為公民個人，濫訴的現象也會愈加頻繁。所以更需要通過前置程序的設置來對公民的訴權進行限制。在賦予檢察機關和社會組織以民事公益訴訟當事人主體資格的條件下，筆者建議，公民受到危害行為的侵害后應該首先向檢察機關和社會組織進行申訴。只有在檢察機關和相關社會組織在規定的時間未作出明確答復或者拒絕答復的前提下，公民個人即可獲得當事人的主體資格，有權向法院提起訴訟。

所以，由法律直接賦予公民民事公益訴訟當事人的主體資格，對侵害公益的行為提起訴訟，可以很好地補充檢察機關、社會組織無法起訴而帶來的主體缺失，成為保護公共利益的最后一道防線。從而構建起完善的當事人主體制度，從而更好地去保護社會和國家的公共利益。

\\( 四\\) 行政機關不適于賦予民事公益訴訟當事人的主體資格
同大多數學者支持賦予行政機關民事公益訴訟當事人主體資格的觀點相反，筆者卻持否定的意見。行政機關維護公共利益通常采用的是具體的行政行為，通過行政處罰等具體行政行為追究損害公共利益者的相關責任。而且，具體的行政行為相對于提起民事公益訴訟而言更為高效、快捷。

行政機關如果被賦予當事人的主體資格，那么針對損害公共利益的行為，它既可以作為行政主體對其給予行政處罰，又可以作為訴訟主體提起訴訟?！靶姓C關的雙重身份必然會造成民事公益訴訟雙方當事人地位的不平等，扭曲了民事公益訴訟的基本原理?！彼?，無需另行賦予行政機關民事公益訴訟的當事人主體資格。在檢察機關起訴后，由行政機關利用其優勢為檢察機關提供證據支持，行政機關與檢察機關相互配合，各司其責，共同維護我國的公共利益。

三、結語

經過以上論述，將檢察機關作為最重要的民事公益訴訟的當事人，主要對國有資產的流失、嚴重擾亂社會市場經濟公共秩序、嚴重污染環境公害等其他涉及國家利益、國家和社會公共利益的行為提起訴訟; 將社會組織作為重要的當事人主體，針對與其設立之時所欲保護的公共利益相違背的行為進行訴訟; 將公民作為民事公益訴訟的重要補充，在檢察機關和社會組織都未進行訴訟的前提下，作為保護公共利益的最后一道防線來共同完善我國民事公益訴訟的當事人主體制度，從而更好地保護我國的公共利益。

【參考文獻】

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