國有企業混合所有制改革中國有產權的保護-藏刊網

隨著對所有制理論認識的逐漸深入，國有企業的混合所有制改革也在不斷推進。黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟，是基本經濟制度的重要實現形式”[1],由國有經濟和其他所有制經濟成分組成的混合所有制經濟，有利于實現國有資產的放大功能、保值增值，各種所有制資本取長補短、共同發展，要積極發展混合所有制經濟。但在國有企業混合所有制改革的過程中，以各種形式侵犯國有產權的現象屢禁不止，國有資產流失嚴重。因此，在加快國有企業混合所有制改革的進程中，要深入剖析國有產權保護制度中存在的問題并予以解決。

一、我國國有企業混合所有制改革的背景概述

（一）國有產權與混合所有制的概念界定

國有產權，指憑借國有資產形成的所有權以及與財產所有權有關的經營權、使用權等權利。[2]從廣義上而言，國有資產是指國家依據法律取得或者由于資金投入、資產收益、接受饋贈而形成的一切資產及收益。其泛指國家所有的一切財產，既包括全部經營性國有資產，也包括所有非經營性的國有資產，如資源性國有資產和行政性國有資產。

從狹義上而言，國有資產，則僅指經營性國有資產，是指國家作為出資人在企業中依法擁有的資本及權益。后者更加強調國有資產的投資以及投資所產生的收益，偏重資產的保值增值。本文中的國有產權，是指狹義層面的國有產權，即對經營性國有資產形成的所有權以及與財產所有權有關的經營權、使用權等權利?；旌纤兄?，是指由多種不同所有制經濟，按照一定的原則，實現資本聯合、融合或混合經營的所有制形式。[3]既包括宏觀層面的公有制經濟、非公有制經濟、公有制與非公有制組成的股份制經濟共同發展的社會經濟體制，也包括微觀層面的一個企業內部不同所有制資本并存發展的產權組織形式。

（二）國有企業混合所有制改革的必要性分析

政企不分、效率不高、腐敗高發、機制缺乏活力等問題使得國有企業一直飽受詬病。從深層次究其原因，存在著內外兩方面。從內在看，行政部門長期干預國有企業的日常經營管理，并且缺乏有效的激勵和約束機制，企業的自主性、能動性不高。從外在看，國有企業長期處于市場壟斷地位，提高生產效率的外在壓力小，而封閉性的自我發展也使其失去了引進民營資本、高新技術、管理經驗的機會，嚴重影響我國國有經濟的效率和活力，也不利于國有經濟的共同發展。因此，從黨的十六屆三中全會上首次明確提出“發展混合所有制經濟”,到黨的十八屆四中全會作出的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，混合所有制改革，尤其是依法治國背景下的國有企業混合所有制改革，成為當前經濟體制改革的重要環節?！稇椃ā纷鳛閲腋敬蠓?，其中也明確規定“國家在社會主義初級階段，堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度”,為我國全面深化國有企業混合所有制改革提供了重要的法律依據。

（三）國有企業混合所有制改革的產權問題簡析

十八屆三中全會提出“混合所有制經濟是公有制經濟的主要實現形式”,突破了以往對于股份制就是公有制的主要實現形式的說法，可以通過合資、合作、聯營等多種形式引進非公有制資本發展國有企業，打破了公有制和非公有制的隔閡。隨著投資主體日益多元化，建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度，成為當前大力發展混合所有制經濟的主要內容之一。為了更好地規范混合所有制改革，保護產權不受侵犯，改革應當遵循以下幾項原則：第一，依法進行改革原則。十八屆四中全會提出“市場經濟就是法治經濟”,改革也必須是依法改革，這是國有企業融入經濟全球化的必然要求。無論是國有企業改革的設計還是具體程序，都必須在《公司法》、《證券法》、《企業國有資產法》等基本法律法規和規章的框架下依法進行，不得以權謀私、侵占國有資產。第二，遵循市場機制原則。十八屆四中全會的《中共中央關于全面推進依法治國若干問題的決定》指出，要“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”[4].國有企業改革也要遵循市場機制，使國有資產等生產要素在市場間依法有序流動。第三，體現中國特色原則。國有企業的資本結構、公司治理、產權制度等都要立足于我國經濟發展的實際情況，根據國有企業的功能和定位進行分類改革，國有資本是否控股以及所占比例大小，要具體問題具體分析，加快國有企業的混合所有制改革。并且，要貫徹十八屆四中全會的決定，健全以公平為核心原則的產權保護制度，加強對各種所有制經濟組織與自然人的財產權保護，清理、修改有違公平原則的法律法規條款。同時，在全面推進依法治國和全面深化改革進程中，要嚴格防止侵犯國有產權的行為發生，創新適應多種公有制實現形式的產權保護制度，加強對國有、集體資產所有權、經營權和各類企業法人財產權的保護，促進公有資本和非公有資本取長補短、相互促進、共同發展。

二、國有企業混合所有制改革中存在的國有產權保護問題

（一）國家層面：產權歸屬不明確，法制體系不完善

1. 所有者界定不清，產權歸屬不明。一方面，“國有企業”、“國有產權”概念本身具有模糊性?！皣小?即國家所有，全民所有，然而國家主體的抽象性存在以及全民集合概念，使國家和人民都無法直接行使其所有者權益。于是，政府作為國家的代表者，行使著國有資產的占有、使用、收益和處分等權利，導致了所有者和管理者的分離、理論與實踐脫節的現象。另一方面，盡管我國已經設立了專門的國有資產監督管理委員會，但在國有產權管理系統內部，同時存在著中央政府和地方政府之縱向層級劃分，以及財政部門和鐵路、煙草、科學教育文化衛生等具體機構部門之間職能分工與交叉并存的問題，而沒有統一的政府部門來代表國家行使最終的國有資本所有權，導致國有產權管理混亂。

2. 政企分離不徹底，產權管理“行政化”過重。由前文所述，我國政府承擔著國有產權的代表者身份，作為出資人的代表將國有資產以投資、委托經營等方式投入到國有企業，由國有企業自主經營、自我發展，并自我約束、自負盈虧。然而在實際運作過程中，一方面，國有產權代表往往與企業經理階層形成利益共同體，追求的不是國有資產的保值增值，而是部門利益的擴大甚至個人收入的提高，形成了新的“內部人控制”; 另一方面，政府為企業管理者設置行政性任務，企業以此形成的以政府財政為依托的路徑依賴，導致企業虧損責任難以評判，企業競爭力低下。

3. 國有產權保護法制體系不完善。在基本法律層面，我國當前規范國有企業的法律主要有《公司法》、《證券法》、《物權法》、《企業國有資產法》等，然而有關國有產權保護制度的內容并不多。新修改的《公司法》中關于國有企業尤其是國有產權的管理與保護卻依然很少?！蹲C券法》則只適用于股份制改革后的上市國有公司，而對于未上市的國有股份有限公司以及有限責任公司規范較少。

《物權法》確定了物權平等保護原則，針對國有資產保護的專門規定總體而言同樣很少?！镀髽I國有資產法》，是唯一專門針對國有資產管理、國有產權保護的法律，但仍存在不少問題。首先，國有資產立法的宗旨就不明確，究竟是解決國有資產管理體制問題，還是解決國有資產流失問題？其次，履行出資人職責的是國有資產監督管理機構，還是依法另行特設國有資產經營機構等。再次，針對國有產權的登記、評估、流轉等操作規范多為原則性規定，缺乏可操作性。

在行政法規和規章層面，主要有《國有資產評估管理辦法》（ 1991）、《企業國有資產產權登記管理辦法》（ 1996）、《企業國有資產監督管理暫行條例》（ 2003）、《國務院關于試行國有資本經營預算的意見》（ 2007）等，總體而言頒布時間較為久遠，規范面較窄，立法層級較低，尤其在無形資產、高新技術等國有資產的評估，管理者收購、員工持股等國有產權的轉讓以及法律責任等方面難以適應國有企業混合所有制改革過程中出現的新情況。[5]

（二）國家和企業層面：管理關系不清晰，產權監管不到位

1. 國有產權管理法律關系不清。我國目前有兩種國有產權管理模式。第一種，雙層管理模式，即政府直接設立專門的國有資產監督管理機構代表政府行使管理權，在國家和企業之間不設中間層。該模式主要適用于公用企業、壟斷行業以及涉及國家安全和國計民生的國有企業。第二種，三層管理模式，即在政府（由國資委代表）和企業之間設立專門的國有資產運營機構或國有資產經營公司作為中間層，如國有控股公司。[6]但是，國有資產監督管理機構與國有資產經營公司之間是投資關系，授權關系，還是監管關系并不明確。而這個問題無論是在理論研究還是實踐操作，都是容易為大家忽視卻又無法避而不談的問題。

2. 國有產權委托代理關系層級過多、責任不明確。國有產權的“國有屬性”導致國有產權缺乏明晰的現實主體，必須采取委托代理的管理機制。首先，國家作為國有產權的最終所有者，以政權為依托將國有產權交由政府，由政府作為代理人進行管理；然后，由作為行為承擔者的政府機關及官員將國有資產委托給國有企業；最終，國有企業通過其公司機關和經理人來行使經營管理權。在層層委托代理過程中，不僅有國有資產所有權代理和經營權代理，并且代理關系兼具經濟色彩和行政色彩，導致委托代理關系中主體地位不平等、信息不對稱、責任和收益不對等，加上國有企業自身的國有屬性而承擔的多元化目標，導致企業收益的層層截留、責任的層層下放，企業陷入了更深的行政干預和內部人控制問題。加之，政府常為國有企業設置行政性任務，以及企業由此形成的對政府財政的路徑依賴，導致企業虧損責任難以評判。[7]

3. 國有產權監管不到位，國有資產流失。首先，國有產權價值評估不合理，導致國有資產低價轉讓。國有企業改制的重要途徑之一就是出賣國有股份或資產，而改制過程中的出售價格之低以及出售后資本收益之高令人觸目驚心。如前幾年改制采取MBO 策略（ Management Buy Out）即“經理層收購”,實踐中原國有企業領導人自己出資或幕后操縱，以遠低于實際價值的價格購買企業國有股份或資產，搖身一變成為改制后的混合所有制企業或民營企業老板，[8]嚴重侵犯了國有產權。第二，企業經營過程中的國有權益損失嚴重。在由少數控股股東控制的企業中，控股股東容易盲目追求自身利益最大化，而利用大股東優勢地位進行過度發行公司債券、關聯交易等行為，影響國有資產的保值增值。第三，國有企業改制中的利益分配顛倒。隨著國有企業改革的推進，企業經營效益大大提升，管理人員工資和福利迅速上漲。然而，國有企業每年上繳國家的稅收卻不足其年利潤 10%,名義上的所有者廣大人民更無法從這巨額壟斷利潤中分一杯羹。如果不及時填補這產權收益分配中的漏洞，反而會導致社會貧富差距擴大，影響社會整體消費和購買力，制約國有企業和國民經濟的長期發展。

（三）企業與市場層面：產權交易不規范，企業治理不健全

1. 產權交易市場不健全，交易程序不規范、信息不透明。國有上市公司的股權轉讓可以通過證券交易所通過集中、公開、透明的方式統一進行，而對于未上市的國有股份有限公司以及有限責任公司的股權或資產轉讓則一般通過產權交易市場或者場外交易等方式進行。而后者往往受行政部門控制，在政府組織的企業國有產權交易活動中，就不可能用“看不見的手”調節國有產權交易活動的走向，而是受政府部門這只“看得見的手”擺布的市場，因而是“虛置”的市場。[9]國有產權價值評估機制不完善、產權轉讓信息不公開或者披露信息有限、對受讓人的資質審核不完善、產權轉讓結果不公示以及隨意把國有產權轉化為企業產權或職工產權等，致使國有產權的流失。

2. 國有企業的現代企業制度不健全，內部治理不完善。目前，我國絕大部分國有企業已經實現公司法人治理結構的改制，但仍不健全。在股東會層面，由于股東數量眾多且分散，會議召開周期長，很難對公司產權變動進行有效監督；在董事會層面，公司股份往往集中在國有股，小股東很難選出自己的利益代表人，而擁有多數表決權的國有股權力常常被其主管部門的行政人事任命制度所控制；在經理人層面，公司的高級管理人員又常常通過行政任命產生；而監事會由公司紀檢人員構成，常常存在著行政上下級關系，內部治理只規定在法律或章程上，未落實到現實中。

3. 產權管理內外部監管不足，產權侵犯后的問責機制缺失。一方面，政府難以對國有企業的產權狀況進行及時登記和損益審計，同時企業法人治理結構不完善，內部監督不足；另一方面，由于缺乏全面的社會監督機制和國有產權侵犯問責機制，導致高級管理人員薪酬過高、政府直接干預企業經營、企業索取不合理的經濟或政策優惠，或者企業管理者任意關聯交易、對外投資擔保、甚至是擅自挪用或低價出售企業財產等現象依然存在，導致國有資產流失或減損，破壞社會經濟的公平競爭秩序。

三、國有企業混合所有制改革中國有產權保護制度的完善建議

（一）體制層面：繼續推進混合所有制改革，加快國有產權保護法制建設

1. 繼續推進國有企業改革，促進投資主體多元化。黨的十八屆三中全會的決定明確提出，要積極發展混合所有制經濟，并從產權層面要求“國有資本、集體資本、非公有制資本等交叉持股、相互融合”.四中全會的決定提出“要健全以公平為核心原則的產權保護制度，加強對各種所有制經濟組織和自然人財產權的保護，清理有違公平的法律法規條款?！碑a權的多元化、所有者的有限責任促進了資本集中，企業可以借此實現規模經濟。而所有者的外在化在保證企業財產的獨立性和正常營運的同時，可以避免和防范其他任何主體支配和侵犯企業財產的行為發生。[10]

因此，要繼續推進國有企業分類改革，對涉及國家安全、國民經濟命脈的少數國有企業，可以采用國有獨資或者控股的形式，引入適當比例的非國有資本即可；對涉及國計民生的公用行業和高新技術產業等，可保持國有相對控股；對于普通制造業、食品等競爭性行業可采取國有參股形式或者可以全部退出?？梢酝ㄟ^產權轉讓、股權轉讓、員工持股等方式，吸引民營資本、發展機構投資者，在加強國家安全審查的前提下，鼓勵引進境外戰略投資者，實現投資主體的多元化，帶動國有企業生產效率、技術創新和管理水平的提升。

2. 厘清國有產權管理體系，劃清各部門職責界限。當前我國國有資產管理體系中層級、職能的分工與交叉并存，國有產權管理混亂。筆者認同顧功耘教授的觀點，首先由政府履行出資人管理職責，在各政府部門或特設機構之間實行分權；財政部門仍是名義上的股東，行使出資執行權，但不能直接行使公司法規定的對國有企業的股東權利。其次，由政府授權國有資產經營公司，可以是特設公司的形式，行使國有資產的運營和管理權。重新界定國有資產監督管理機構的法律地位，使之成為統一的執法機構，行使國有資產監督權，將國有資產監督管理機構與國有資產經營公司之間的關系明確為監管和被監管的關系?；蛘?，可以借鑒新加坡淡馬錫模式，設立國有資產經營公司來管理國有企業，按照市場化的原則來運作。

3. 完善國有產權保護法制體系。在全面推進依法治國的過程中，加快國有產權保護法制建設，要建立以憲法為根本，以民事法律保護為重點，以刑事法律保護為保障的國有資產法律保護體系。根據改革中出現的新情況和新問題，修訂《公司法》、《證券法》、《物權法》、《企業國有資產法》等基本法律，以及《國有資產評估管理辦法》、《企業國有資產產權登記管理辦法》、《企業國有資產監督管理暫行條例》等法規規章。根據產權變動的不同情形，分別規定收益現值法、重置成本法、資產基礎法、現行市價法與清算價格法等資產評估方法，完善管理制度的可操作性，并及時上升至行政法規或基本法律層面，以適應國有產權在登記管理、評估、轉讓、追究問責等方面的不同需要。

（二）管理層面：明確國有產權管理體制，強化侵權責任追究

1. 明確國有產權委托代理關系，縮短產權管理鏈條，減少管理層級。在厘清國有資產管理體系的基礎上，明確國有產權委托代理關系，縮短產權管理鏈條，減少管理層級，實現扁平化管理。結合我國實際情況，在不對行業競爭產生壟斷影響的前提下，通過橫向上兼并重組，做大、做強國有企業；通過內部資源整合，縱向上優化管理結構，產權管理鏈條，減少管理層級，形成“國家→政府→國有資產經營公司→一般國有企業”的扁平、高效、明晰的產權管理體制。[11]

其中，政府財政部門行使出資執行權，決定國有資產的總體投向；國有資產監督管理機構行使出資監督權，規范國有資產經營公司的運作；國有資產經營公司則以股東的地位，行使其對一般國有企業的經營決策和管理監督權。

2. 對國有企業逐步實現去行政化，加強國有產權管理。

和保護工作。一方面，在混合所有制過程中，要切實對國有企業逐步實現去行政化，實現政企分開，待條件成熟后，取消大型國企管理者的行政級別[10],改變行政任命機制，通過市場方式產生職業經理人。[12]國資委應當轉變監管觀念和方式，從管企業向管資本轉變，為國有企業改革創造一個相對公平的制度環境，引導民營資本、外資等非公有制經濟參與到國有企業改革中來，使國有企業能夠按照市場規則自主地進行混合所有制改制，公平地參與市場競爭。另一方面，落實國有產權的基礎管理工作，包括國有產權的登記和統計、清產核資、評估和審計等內容，并且準確處理國有企業中母子公司或姐妹公司之間的產權關系、國有資產與私有資產的界限，防止產權的重復、遺漏或錯誤登記。首先，當務之急是完善國有產權評估制度，采用科學、合理的評估辦法，市場化的評估手段，例如國際上通行的成本法、市場比較法或收益法等方法，更加客觀、公正地反映國有資產現存價值；其次，確保產權評估范圍的完整性，既要評估有形資產，也要重視對無形資產的評估，更不忽視賬外資產的評估。因此，要加快國有產權評估立法工作，明確第三方評估機構及其評估報告的法律地位，加強對評估機構的監管和評估人員的資質審核，嚴格規范評估操作程序的執行情況。

3. 完善司法保障，強化侵犯國有產權行為的責任追究

為了防止肆意侵犯國有產權行為的發生，要切實貫徹《物權法》、《企業國有資產法》、《民法通則》、《刑法》等現有法律法規，嚴格追究侵犯國有產權行為的違法責任。一方面，強化非刑事法律體系，明確造成國有資產流失的責任主體、情形、大小和承擔責任的具體方式，如民事責任的補償性賠償、懲罰性賠償，行政責任上的罰款、開除甚至永久取消其在國有企業的任職資格等。另一方面，發揮刑事法制體系的最后保障作用。然而，刑法在侵犯國有資產犯罪的規定上仍有不足，例如對犯罪構成的數額認定模糊、貪污犯罪和以權謀私的賄賂罪皆未規定罰金等附加刑。筆者建議，在“數額較大”、“數額重大”的犯罪認定上，可以通過司法解釋對數額做進一步的具體化分級規定，增強司法適用的可操作性；量刑上，可以根據犯罪情節，增設“單處或并處罰金或沒收財產等附加刑”的條款，并且在特定犯罪中，可以對單位和個人同時處罰。這樣既可以增強法律的震懾效果，預防犯罪，也可以在一定程度上彌補行為人造成的國有產權損失。

（三）企業和市場層面：加快產權市場建設，完善國有企業治理

1. 培育公正、客觀、透明的產權交易市場，規范場外交易。對于國有資產的轉讓方式，可以適用“進場交易為原則、以場外交易為例外”的交易規則。進場交易，即國有資產交易通過證券交易所、產權交易所、拍賣機構等公正、客觀、透明的產權交易市場，以集中競價、招投標等方式進行交易，有利于充分實現交易價格的市場化、保障社會公眾的知情權和市場主體的公平交易權，在最大限度上防止國有產權轉讓過程中的資產流失問題。場外交易，則主要適用于對受讓主體有特殊要求的，或者屬于涉及國家安全、重要國計民生的行業，或者采用場內交易會增加交易難度等特殊情況。完善產權交易法律制度，明確產權交易市場的法律性質和組織架構，培育專門從事產權交易的社會中介機構，制定產權交易的主體準入、資產條件和具體交易程序等規則。在形成統一、開放的產權交易網絡的基礎上，待時機成熟，可以確立國有產權的強制進場交易制度，使國有產權的轉讓更加規范、透明。

2. 完善企業內部治理，強化產權監督工作。隨著混合所有制改革的推進和產權主體的日益多元化，健全國有企業的現代企業制度成為必要條件。減少行政部門的干預，切實按照公司法的規則完善國有企業“三會四權”的法人治理結構，完善董事會的人員構成，以市場化的機制選拔經理人、獨立董事，使管理層利益、職工利益與股東利益相統一。一方面，企業要完善內部的業績考核與激勵約束機制，將業績考核結果與薪酬分配緊密掛鉤，促使企業管理者主動提高企業生產效率、實現國有產權的保值增值；另一方面，強化企業內部的國有產權監督工作，通過董事會行使對經理人員的任免權、業績考核權、責任追究權，強化所有者代表對經理層的監督，真正使經營管理者對國有產權負責。

3. 加強國有產權管理的內外部監督。首先，在產權管理系統內部，國有資產監督管理委員會等要定期對國有資產運營公司、混合所有制國有企業的產權歸屬、會計信息、權益與經濟利益分配進行審計，審查企業資本是否真實、在改革過程中是否對企業原有資產和債權債務進行清產核資、利潤分配方案的內容和程序是否合法等。其次，在混合所有制國有企業內部，在清產核資的基礎上完善財務信息披露制度、加強風險控制，嚴格執行產權管理人員的考核監督、離職審計、違規查處，建立國有產權損失責任制度。第三，加強混合所有制國有企業的外部監督，充分發揮各級人民代表大會、各級人民政府及其審計機關的法定監督職能，并調動會計師事務所、律師事務所等社會中介機構和社會公眾的監督力量，完善檢舉、揭發、投訴渠道，更好地保護國有產權不受侵犯，促進國民經濟的持續健康發展。

參考文獻：

[1]《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，2013 -11 - 15.

[2]顧功耘。國有資產法論[M]. 北京：北京大學出版社，2010.

[3]劉崇獻。混合所有制的內涵及實施路徑[J]. 中國流通經濟，2014（ 7） .

[4]《中共中央關于全面推進依法治國若干問題的決定》[EB/OL]. 新華網，2014 - 10 - 28.

[5]王祥軍。完善企業國有產權交易制度的思考[J]. 法學，2008（ 1） .

[6]謝軍，黃建華。混合所有制經濟下我國企業國有產權管理模式[J]. 中國市場，2010（ 5） .

[7]田發，程建華，周深影。深化國有資產管理體制改革的取向分析[J]. 中央財經大學學報，2003（ 5） .

[8]田大瑜，王建民。國有企業改制中的價值低估[J]. 湖南師范大學社會科學學報，2007（ 2） .

[9]張英。企業國有產權轉讓監管制度缺陷及其克服[J]. 甘肅政法學院學報，2006（ 7） .

[10]孫美琳。深化國有企業產權制度改革，實現投資主體多元化[D]. 合把：安徽大學，2004.

[11]謝軍，黃建華。混合所有制下我國企業國有產權管理模式[J]. 中國市場，2010（ 52） .