2012 年 8 月 31 日第十一屆全國人大常委會第二十八次會議通過的《關于修改<中華人民共和國民事訴訟法>的決定》于 2013 年 1 月 1 日起施行.筆者梳理出新《民事訴訟法》實施以來在學界和實務界有較大爭議的五大問題進行論述,探究民事檢察監督工作的規范開展.
一、民事檢察監督的范圍
新《民事訴訟法》第 14 條規定:"人民檢察院有權對民事訴訟實行法律監督."新《民事訴訟法》把"民事審判"修改為"民事訴訟".為了防止立法論上的明晰而在解釋論上的分歧,新《民事訴訟法》第 235 條明確規定人民檢察院有權對民事執行活動實行法律監督."民事訴訟"包括法院從受理、審理、裁判\\(包括調解\\)、執行的全過程.據此,人民檢察院對人民法院所有的民事訴訟活動實行法律監督是沒有爭議的,且人民法院包括一審法院,二審法院和再審法院.
對"民事訴訟"實行法律監督,是否包括對當事人、其他訴訟參與人、甚至相關案外人與民事訴訟有關的違法行為也實行法律監督是目前學界與實務界爭議較大的問題.一種觀點認為,民事檢察監督是對法院公權力的監督,不能對訴訟參與人及相關案外人的私權利進行監督.將全部訴訟參與人、相關案外人納入被監督主體范圍,未能準確區分憲法層面以社會管理為價值目標的"守法監督"與民事程序法層面以維護司法權行使之公正性為目標的公權制約型監督二者間的差異.
在"訴權--審判權"這一制衡結構體系下,其他公權力主體均無權介入當事人行使訴權的過程.將民事檢察監督權的作用范圍擴展到民事訴訟全過程和全部訴訟主體及相關案外人,可能使檢察機關因為監督能力的局限而無法切實履行監督職責,更可能因為檢察機關這一全能第四方的強勢介入而摧毀民事程序的立命之本.另一種觀點認為,民事檢察監督可以監督訴權的依法公平行使.
"依法維護自身權益的訴訟當事人等都屬監督對象."筆者認為,把全部民事訴訟參加主體及相關案外人在民事訴訟中的違法行為納入民事檢察監督范圍,既有法律依據,又有現實必要:
1.新《民事訴訟法》第 14 條規定.新《民事訴訟法》第 14 條是關于基本原則的規定.基本原則是指貫穿于民事訴訟全過程,對民事訴訟法律關系主體和整個訴訟活動起指導作用的根本性準則.
民事訴訟的基本原則既然規定檢察機關對民事訴訟法律關系主體和整個訴訟活動實行法律監督,那么訴訟參與人及相關案外人在民事訴訟中的違法行為就沒有任何理由不納入監督的范圍.試問"民事訴訟"如果沒有訴訟參與人參加訴訟,那還叫"民事訴訟"嗎?既然"民事訴訟"中的人民法院要接受人民檢察院的監督,如果"民事訴訟"中的當事人及其他訴訟參與人不要接受人民檢察院的監督,這在文義和邏輯上是根本講不通的.
在民事訴訟中,盡管民事檢察監督的對象主要是人民法院的審判行為和執行行為,但檢察監督的最終目的是為了維護當事人的合法權益.
毋庸置疑,在民事訴訟中必須強化對訴權的保障,以對抗審判權.然而,訴權畢竟是私權,而私權在公權面前,永遠是羸弱的,因而希望通過訴權來削弱和控制審判權從而使審判權真正成為為訴權服務和提供保障的權力,難免不切實際.
民事檢察監督正是為了實現"訴權--審判權"的平衡狀態而作出的制度安排.民事檢察監督通過對審判權的制約,使失衡的訴訟狀態矯正過來.同時,行使訴權有兩方甚至有多方,當審判權傾斜一方甚至與一方勾結在一起時,其他的訴權就處在極其不利的地位,此時檢察監督的介入就非常有必要.還有一種情況,行使訴權的雙方\\(原告與被告\\)相互串通勾結,損害國家利益、社會公共利益或第三人利益,如果人民法院沒有制止或無法制止其違法行為時,人民檢察院作為國家的法律監督機關,就應當義不容辭地對其違法行為進行監督,這正是檢察機關的職責所在.我國《憲法》第 129 條對檢察機關的授權,在具體化到民事訴訟領域時,除了對人民法院的監督外,理所當然地也要對民事訴訟參與人的行為進行"守法監督".公民在憲法中的權益,落實到民事訴訟法中時,檢察機關要給予保護.公民在憲法中的守法義務,落到民事訴訟法中時,同樣要接受檢察機關的"守法監督".至于以民事檢察監督范圍擴展至全部訴訟主體及相關案外人為由而懷疑檢察機關的監督能力,則是檢察機關履行監督職責切實與否問題,而不是能不能監督的問題.
需要指出的是,我們講檢察機關對法院公權力的監督,是指對法院及審判人員違法行為的監督.
同樣,我們講檢察機關對私權的監督,是指對訴訟參與人違法行為的監督,而不是僅指對"私權"進行監督,否則的話,會造成對"私權"干預的誤解.
2.新《民事訴訟法》第 13 條規定.新《民事訴訟法》第 13 條第 1 款規定:"民事訴訟應當遵循誠實信用原則."誠實信用原則是指法院、當事人以及其他訴訟參與人在審理民事案件時必須公正和誠實、善意.
近幾年來看,民事訴訟中的虛假訴訟,訴訟欺詐現象屢屢發生并有蔓延趨勢.為規制這些現象,新《民事訴訟法》不僅在第 13 條規定了訴訟誠信原則,而且在第 112 條,第 113 條對虛假訴訟、訴訟欺詐行為的法律責任作了明確規定.人民檢察院在履行民事檢察監督職責中,發現訴訟參與人與相關案外人違反誠實信用原則,如果符合抗訴條件的,要依法提出抗訴,進行監督.構成犯罪的,應當依法追究其刑事責任,或將有關犯罪線索移送公安機關追究其刑事責任.司法實踐中,當事人之間惡意串通損害國家利益、社會公共利益以及逃避法律文書確定的義務,檢察機關通過調查取證,或直接追究相關人員的刑事責任\\(如當事人行賄法官,與法官勾結作偽證\\),或將犯罪線索\\(如妨害作證罪,幫助偽造證據罪,拒不執行判決裁定罪等\\)移送公安機關立案偵查,這些規定都表明了檢察機關在民事訴訟中,依法享有對訴訟參與人及相關案外人的違法行為實行法律監督的權力,全國各地檢察機關也是這樣履行職責的,這一監督做法,并沒有人說是不合法或不妥的.
3.新《民事訴訟法》第 210 條規定.新《民事訴訟法》第 210 條規定:"人民檢察院因履行法律監督職責提出檢察建議或者抗訴的需要,可以向當事人或者案外人調查核實有關情況."調查核實權是檢察機關履行民事檢察監督的一個保障性手段,對"當事人或者案外人"調查核實有關情況,體現了法律監督的內容.換言之,在民事訴訟中,檢察機關有權對"當事人或者案外人"實行法律監督.抗訴是檢察機關行使法律監督的方式之一,而新《民事訴訟法》第 200 條第\\(3\\)項中原判決、裁定認定事實的主要證據是偽造的,以及第\\(13\\)項中審判人員審理該案件時有貪污受賄,徇私舞弊,枉法裁判行為的,這兩項抗訴事由,都有可能與當事人的違法行為有關,如當事人惡意串通偽造證據,向法官行賄等.因此,檢察機關對當事人進行以調查核實權為表現形式的法律監督,是提出抗訴所必不可少的監督手段.
此外,檢察機關對公民個人的法律監督,在刑事訴訟法中是一種常態化的監督.檢察機關對公民犯罪的追訴,對公民行賄行為的偵查,以及在刑事訴訟中對公民個人的犯罪行為造成國家利益和集體利益損失的,以提起附帶民事訴訟的方式進行監督,都是對公民個人的監督,而不是對公權力的監督.
刑事訴訟中檢察機關尚能對公民的違法行為進行監督,民事訴訟中檢察機關同樣可以對訴訟參與人的違法行為進行監督.認為在民事訴訟中檢察機關對公民的違法行為不能進行監督的觀點,無論從憲法還是民事訴訟法的規定,以及司法實踐來看,都是站不住腳的.
4. 公權力依法干預私權利之使然.當事人依法享有包括處分權能在內的訴權.但是當事人行使訴權必須在法律的框架范圍內,這是世界各國的普遍共識.民事權益爭議在提交給法院解決之前,是公民個人之間的事.但是,當公民把個人之間的民事爭議,"一旦提交給法院處理就變成了公共事務."當事人在民事訴訟中如果有違法行為的,人民法院依法可以對其訓誡、罰款、拘留等.當事人如果偽造證據造成裁判錯誤,或當事人虛假訴訟導致裁判錯誤,人民法院可以依職權再審.人民法院對當事人的訴訟違法行為,依職權發動審判監督程序,包含了對當事人行為"監督"的內容.人民法院尚且可以對當事人的訴訟違法行為進行審判監督,而負有法律監督職責的人民檢察院如果不能對具有公共事務性質中的當事人的訴訟違法行為進行監督,那將是一件非?；奶魄沂鞘毜氖?當然,檢察機關對民事訴訟參與人的法律監督不是事無巨細,不分情節,而應有監督權的界限.這一點,將在本文最后一部分進行論述.
綜上所述,人民檢察院對民事訴訟參與人的違法行為進行法律監督,既有法律依據,又有理論基礎,且有實踐意義.在民事訴訟中,檢察機關法律監督的重點是人民法院及法官的違法情形和違法行為,但不能忽視更不能諱談對訴訟參與人違法行為的監督.
二、民事檢察監督的方式及其適用
根據新《民事訴訟法》第 208 和第 209 條規定,民事訴訟檢察監督的方式為抗訴和檢察建議.而檢察建議又可以分為再審檢察建議和一般的檢察建議.再審檢察建議是指人民檢察院認為人民法院已經發生法律效力的判決、裁定、調解書確有錯誤,書面建議人民法院啟動再審程序的一種監督方式.
再審檢察建議是人民檢察院與人民法院的一種工作溝通協調方式,并不必然引起再審,人民法院也無須通知當事人.只有人民法院采納了再審檢察建議,決定再審時才通知當事人.而一般的檢察建議是指人民檢察院對審判監督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為,書面向人民法院提出建議,要求人民法院依法受理、審理和執行,是再審程序之外提高審判質量和效益、改進審判工作的監督方式.那么,除了抗訴和檢察建議監督方式之外,是否還有其他的監督方式?抗訴與再審檢察建議先后順序和"管轄范圍"要不要劃分,如何劃分?這些問題都是必須認真研究的問題.
\\(一\\)民事檢察監督的方式
除了新《民事訴訟法》規定的抗訴和檢察建議監督方式外,2010 年 7 月,最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、安全部、司法部《關于對司法工作人員在訴訟活動中的瀆職行為加強法律監督的若干規定\\(試行\\)》\\(以下簡稱《"兩高三部"若干規定》\\)第 10 條規定了糾正違法通知書和建議更換辦案人兩種監督方式.新《民事訴訟法》施行之前,全國檢察機關不同程度地適用了糾正違法通知書和更換辦案人這兩種監督方式.筆者認為在新《民事訴訟法》實施后不宜再適用糾正違法通知書和建議更換辦案人這兩種監督方式.
1. 糾正違法通知書.三大訴訟法中,只在刑事訴訟法中有明確規定了這種監督方式.《刑事訴訟法》第 47 條規定,辯護人、訴訟代理人認為公安機關、人民法院、人民檢察院及其工作人員阻礙其依法行使訴訟權利的,有權向同級或上級人民檢察院申訴或者控告.人民檢察院對申訴或者控告應當及時進行審查,情況屬實的,通知有關機關予以糾正.《刑事訴訟法》第 98 條規定,人民檢察院在審查批準逮捕工作中,如果發現公安機關的偵查活動有違法情況,應當通知公安機關予以糾正.還有《刑事訴訟法》第 115 條、第 265 條規定超期羈押不予釋放,應當退還保證金而不退還的,執行刑罰活動違法等,可以適用糾正違法通知書的監督方式.從上述規定來看,糾正違法通知書這種監督方式具有命令性、緊迫性和立即糾正性的特點.命令性主要是指檢察機關向有關機關發出糾正違法通知書,有關機關必須糾正.緊迫性是指糾正違法通知書中的違法行為較為嚴重,必須馬上糾正,如超期羈押,不退還保證金等.可立即糾正性是指正在發生和發生后的違法行為,人民檢察院發出糾正違法通知書后,有關機關可以糾正.
而民事訴訟從起訴、審理、判決到執行,檢察機關都沒有參加其中\\(刑事案件從立案之時,檢察機關即全程參加,直接掌握訴訟活動情況\\),即民事訴訟程序的推進,檢察機關并沒有介入,一般情況下不能直接掌握審判人員的違法行為.當出現訴訟參與人以審判人員有違法行為而由向檢察機關申請監督時,檢察機關必須進行調查核實.在調查核實過程中,民事訴訟程序不斷推進,如庭審中反映被剝奪辯論權利而提出控告的,當檢察機關調查核實后,訴訟已進入宣判階段.如果此時發出糾正違法通知書,法院無法糾正.同時,程序違法可能在下一個程序中解決,如提出上訴可通過二審來解決.
由于在一般情況下,民事訴訟中審判人員的違法行為不具有緊迫性和可立即糾正性的特點,因而不宜適用糾正違法通知書這種監督方式.也許有人會反駁,既然《"兩高三部"若干規定》有糾正違法通知書這種監督方式,在民事訴訟中理所當然可以適用.筆者認為,《"兩高三部"若干規定》泛指三大訴訟法中的違法行為可以適用糾正違法通知書這種監督方式,由于這種監督方式只在《刑事訴訟法》中有規定,新《民事訴訟法》并沒有規定,據此,糾正違法通知書這種監督方式應當特指在刑事訴訟中適用.而且糾正違法通知與檢察建議這兩種監督方式的運用難以區別,這就可能造成對同一性質的審判人員違法行為進行監督時,不同的檢察機關適用不同的監督方式,不利于法律的實施統一性.基于上述原因,筆者認為在民事訴訟中宜統一以檢察建議為監督方式.
2. 建議更換辦案人.建議更換辦案人在民事訴訟檢察監督中也不宜適用.因為在民事訴訟中,如果法官有貪污受賄,枉法裁判行為符合抗訴條件的,檢察機關提出抗訴后,自然由法院另行組成合議庭再審,原來的辦案人自然更換.如果審理案件的法官有法定回避等情形需要更換的,檢察機關可以通過提出檢察建議的方式,要求法院更換辦案人,而無須以更換辦案人建議書這種監督方式去監督.從邏輯上講,檢察建議可能隱含著更換辦案人的建議,這或許是新《民事訴訟法》只規定抗訴與檢察建議兩種監督方式的原因所在.
\\(二\\)抗訴與再審檢察建議的"管轄范圍"及其先后順序
1. 抗訴與再審檢察建議的"管轄范圍"問題.新《民事訴訟法》沒有就抗訴與再審檢察建議"管轄范圍"作出明確規定,這是否意味著凡是符合抗訴條件的都可以提出再審檢察建議?再審檢察建議是在司法實踐探索的基礎上,由最高人民法院、最高人民檢察院于 2011 年 3 月 10 日發布的《關于對民事審判活動和行政訴訟活動實行法律監督的若干意見\\(試行\\)》\\(以下簡稱《兩高會簽文件 1 號》\\)中首次正式確立的監督方式,新《民事訴訟法》對此予以確認.從《兩高會簽文件 1 號》第 7 條規定的再審檢察建議來看,再審檢察建議不涉及當事人,屬于檢法兩家工作層面的溝通機制,人民法院在收到再審檢察建議后,將審察結果書面回復同級人民檢察院即可.只有人民法院認為需要再審的,才通知當事人參加.由此可見,再審檢察建議的監督路徑具有"協商性、非訴性、同級性"的特點.而抗訴則不同,抗訴是上級人民檢察院對下級人民法院生效裁判、調解書存在抗訴事由時,向同級人民法院提出抗訴,同級人民法院在收到抗訴書之日起三十日內應當作出再審的裁定.因此,抗訴的監督路徑具有對抗性、訴訟性、上抗下的特點.既然再審檢察建議與抗訴具有諸多不同的監督特點,那么,再審檢察建議與抗訴的"管轄范圍"自然要有一定的區別.
如何劃分再審檢察建議與抗訴的"管轄范圍",要根據與兩者各自的特征及功能相適用的基本原理,結合案件利益的重大與否來定.再審檢察建議是一種協作性質的同級監督,如果法院采納了再審檢察建議后進行再審,"可以提高辦案效率,節約訴訟資源,減輕當事人訴累."據此,筆者認為再審檢察建議優先適用下列情形:一是原判決、裁定、調解符合抗訴條件,檢法兩家協商一致,人民法院同意再審的;二是案件標的小,影響不大的申請監督案件;三是嚴重違反法定程序但實體判決正確的.理由是:根據檢察監督的效率原則,檢法兩家協商一致的,以及嚴重違反法定程序但實體判決正確的案件,適用再審檢察建議,可以節約司法資源;根據檢察監督比例原則,對于標的小、錯誤小、影響不大的申請監督案件,用較為緩和的再審檢察建議較為合適.
但是以下兩種情形不能適用再審檢察建議:一是原審人民法院已經再審的案件.理由是:反復再審的弊端不言而喻,有限再審已成為人們的普遍共識.最高人民法院于 2003 年 11 月下發了《關于正確適用<關于人民法院對民事案件發回重審和指令再審有關問題的規定>的通知》,明確規定各級人民法院對本院已經發生法律效力的民事判決、裁定,不論以何種方式啟動審判監督程序的,只能再審一次.
再審檢察建議只是再審建議權,再審決定權仍由法院行使.根據原審法院只能再審一次的原則,原審法院已經再審的案件,即使存在錯誤,也不能提出再審檢察建議,只能提出抗訴.二是當事人一方人數不是眾多或雙方不全是公民的申請監督案件.理由是:根據新《民事訴訟法》第 199 條規定的申請再審管轄"上提一級"原則,只有當事人一方人數眾多或者當事人雙方為公民的案件,才可以向原審人民法院申請再審.這種申請再審同級管轄的例外規定,是基于把問題解決在基層的維護社會穩定的考慮.根據這一立法精神,不符合新《民事訴訟法》第 199 條規定的,人民檢察院同樣不能向同級人民法院發出再審檢察建議.除了再審檢察建議優先適用的三種情形以及不能適用的兩種情形外,其他符合抗訴條件的,應當適用抗訴方式進行監督.
2. 提出抗訴與再審檢察建議是否有先后順序問題.有學者認為,在抗訴與再審檢察建議的關系模式上,應當遵循"檢察建議優先于抗訴"的基本規則."在當事人對生效裁判不滿而向檢察機關提出籠統的法律監督訴求,或者既提出再審檢察建議的申請,又提出抗訴的申請時,檢察機關應考慮優先適用同級監督的再審檢察建議."筆者認為,這種觀點是值得商榷的.首先,新《民事訴訟法》并沒有就抗訴與再審檢察建議適用的先后順序作出規定,不加分析地主張"再審檢察建議優先于抗訴"規則是片面的.前已述及,再審檢察建議優先適用是有條件的.只有符合再審檢察建議優先適用條件的,才適用"再審檢察建議優先于抗訴"的規則,除此之外沒有先后順序之分,甚至可優先適用抗訴原則.
其次,如果當事人只申請再審檢察建議,或者先申請再審檢察建議后申請抗訴,那么,人民檢察院應如何處理,筆者認為,當事人有如何申請監督的選擇權,但檢察機關是否支持申請監督以及以何種方式進行監督是檢察機關自己的事,檢察機關依法獨立行使檢察權是法律授權,而不是當事人的授權,不為當事人的意志所左右.檢察機關要根據案件的具體情況適用自己認為合適的監督方式并作出決定,如作出不予提出抗訴決定,當事人就不能以申請的是再審檢察建議而作出的是不予提出抗訴為由,要求檢察機關按其申請重新作出決定.檢察機關不是當事人的代言人或代理人,當事人的申請監督只是檢察機關行使監督權的一個信息來源,并非全部信息來源.再次,不加區分地主張"再審檢察建議優先于抗訴",就可以推出再審檢察建議不被法院采納后,可以再申請抗訴的結論.那么,這不但于法無據,而且與訴訟效率、節約司法資源也是背道而馳的.
三、申請監督與"發現"監督的關系
新《民事訴訟法》第 209 條規定,有下列情形之一的,當時人可以向人民檢察院申請檢察建議或者抗訴:\\(一\\)人民法院駁回再審申請的;\\(二\\)人民法院逾期未對再審申請作出裁定的;\\(三\\)再審判決、裁定有明顯錯誤的.同時,新《民事訴訟法》第 208 條規定,最高人民檢察院對各級人民法院,上級人民檢察院對下級人民法院,發現有本法第 200 條規定情形之一的,或者發現調解書損害國家利益、社會公共利益的,應當提出抗訴.地方各級人民檢察院對同級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定,發現有本法第 200 條規定情形之一的,或者發現調解書損害國家利益、社會公共利益,既可以提出檢察建議,也可以提請抗訴.各級人民檢察院對審判監督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為,有權向同級人民法院提出檢察建議.從新《民事訴訟法》第 209 條與第 208 條的規定來看,檢察機關的監督既有依當事人申請引起的,又有自己依職權"發現"引起.那么,申請監督與"發現"監督到底是什么關系,這確實是一個必須條分縷析的問題.筆者認為,民事檢察監督的重點是對法院公權力的監督,其性質是法律監督.而對公權力的監督是依職權進行的,無須以當事人的申請為前提.
只要生效的判決、裁定、調解書符合新《民事訴訟法》規定的抗訴事由,人民檢察院就可以提出抗訴或再審檢察建議.換言之,只要生效的裁判\\(包括調解\\)文書存在錯誤,人民檢察院就可以依職權以抗訴或再審檢察建議方式進行監督,而與當事人是否申請監督無關,即申請監督與"發現"監督兩者之間并不存在孰先孰后的問題.新《民事訴訟法》第 209 條規定的本意,應是當事人在申請法院再審與申請檢察院抗訴而救濟其權利時,當事人應先申請再審,然后再申請抗訴或再審檢察建議.所謂"當事人申請再審成為申請抗訴的前置程序",正確的解讀是當事人申請權利救濟時,應先向法院申請再審,然后再向檢察院申請監督,這是對當事人申請權利救濟的程序限制,而不是對檢察院行使監督權的限制.當當事人申請抗訴或再審檢察建議時,人民檢察院應查明其是否符合新《民事訴訟法》第 209條規定的三種情形,如果不符合則要告知其先向人民法院申請再審,這是權利救濟應當首先窮盡法院內部的審判監督救濟的原則.所以,不管當事人有無申請監督,也不管當事人申請監督是否符合新《民事訴訟法》第 209 條規定,只要判決、裁定、調解書存在錯誤,特別是存在損害國家利益、社會公共利益以及審判人員有貪污受賄、枉法裁判行為的,人民檢察院都可以依職權進行監督.
綜上,在申請監督與"發現"監督的之間是不存在誰先誰后的問題.只是依當事人申請而抗訴或做出再審檢察建議必須符合新《民事訴訟法》第 209 條規定的三種情形.四、執行檢察監督應當如何監督之所以提出這個問題,是因為執行檢察監督在新《民事訴訟法》中只有第 235 條的規定,加上新《民事訴訟法》第 14 條總則部分的規定,一共只有兩個法條.執行檢察監督立法規定的籠統和抽象,使執行檢察監督工作面臨不少問題,如執行檢察監督的監督對象、監督內容、監督方式、監督手段、監督程序、監督效力等均是需要探討的問題.解決這些問題的根本辦法是兩高聯合出臺司法解釋.但在兩高出臺文件之前,筆者試圖從新《民事訴訟法》的立法精神、法律解釋、之前的司改文件中去尋覓解決執行檢察監督中遇到的種種難題的答案.
一是監督對象.新《民事訴訟法》第 235 條規定:"人民檢察院有權對民事執行活動實行法律監督."那么民事執行監督的對象是只有法院,還是除了法院外還有當事人及其他訴訟參與人等,這可以從新《民事訴訟法》第 14 條的規定中找到答案.新《民事訴訟法》第 14 條是總則規定,新《民事訴訟法》第 235 條是分則規定.根據總則指導分則的原理,總則中的監督對象,當然也是分則中的監督對象.
而總則中關于監督對象的框定,在本文第一個問題中已有詳細的論述.所以,執行檢察監督的對象應是人民法院及審判人員,被執行人及與執行有關的案外人.
二是監督內容.執行檢察監督,從新《民事訴訟法》第 235 條規定來看,應當是對執行活動的全程全面監督.然而,2011 年 3 月 10 日最高人民法院,最高人民檢察院在《關于在部分地方開展執行活動法律監督試點工作的通知》\\(以下簡稱《兩高會簽文件 2 號》\\)的第 2 條中只規定了五個方面的監督內容:\\(1\\)人民法院收到執行案款后超過規定期限未將案款支付給申請執行人的,有正當理由的除外;\\(2\\)當事人、利害關系人依法提出書面異議或者復議申請,人民法院無正當理由未在法定期限內作出裁定的;\\(3\\)人民法院自立案之日起超過兩年未采取執行措施,且無正當理由的;\\(4\\)人民法院無正當理由執行被執行人財產,嚴重損害當事人合法權益的;\\(5\\)人民法院的執行行為嚴重損害國家利益和社會公共利益的.筆者認為,上述規定的執行檢察監督內容過于狹窄,且有違背新《民事訴訟法》規定之嫌.如《兩高會簽文件 2 號》第 2 條第三項規定人民法院自立案之日起超過兩年未采取適當執行措施的才能監督.然而,新《民事訴訟法》第 226 條規定人民法院自收到申請執行書之日起超過六個月未執行的,申請執行人可以向上一級人民法院申請執行.因此,應以六個月未采取執行措施為監督時間的起點.又如《兩高會簽文件 2 號》第 2 條第\\(5\\)項規定執行行為損害國家利益和社會公共利益的前面還要加上"嚴重"兩個字,損害國家利益和社會公共利益本身已經非常嚴重了,加上"嚴重"兩個字重復,并可能造成難以掌握的后果.實際上,執行檢察監督的內容,根據新《民事訴訟法》的規定,主要包括執行根據、執行措施\\(包括對財產給付和對行為給付的執行措施及保障性執行措施\\)、執行裁定\\(如不予執行裁定,異議裁定等\\)、執行中止和終結等.總之,只要執行活動存在違反新《民事訴訟法》規定情形的,就應當納入執行檢察監督的范圍.
三是監督方式.《兩高會簽文件 2 號》第 3 條規定了檢察建議的監督方式,筆者認為新《民事訴訟法》規定的監督方式包括抗訴和檢察建議,這些監督方式同樣適用于執行檢察監督的過程.如執行根據錯誤,就應當采取抗訴或者再審檢察建議的方式進行監督.執行裁定或執行措施等違反法律規定,就應當采取一般的檢察建議進行監督.
四是監督手段.新《民事訴訟法》為了保障對民事訴訟進行有效地監督,在第 210 條規定了檢察機關擁有調查核實權.民事執行活動屬于"民事訴訟"范疇,對"民事訴訟"的檢察監督可以采取的調查核實的監督手段同樣可以適用于對民事執行活動的檢察監督,這是新《民事訴訟法》對執行檢察監督采取"原則--規則"立法模式的應有之義.
五是監督程序.關于執行檢察監督的程序,《兩高會簽文件 2 號》第 3 條規定"應當經檢察委員會決定并通過書面檢察建議的方式"提出.筆者認為,在新《民事訴訟法》明確規定人民檢察院有權對民事執行活動實行法律監督之前的試點工作,為了審慎行使執行監督權,使試點工作取得成效,對執行監督的檢察建議必須經檢察委員會決定有其一定的合理性.但在新《民事訴訟法》規定對執行活動進行常態化的法律監督之后,對執行監督的檢察建議,如果都必須經過檢察委員會決定,就沒有充分的理由.在對抗性較強的抗訴尚沒有規定必須經過檢察委員會決定,無對抗性或對抗性較弱的檢察建議更不需要檢察委員會決定.
六是監督效力.執行檢察監督效力是指執行檢察建議書發出后所產生的后果.《兩高會簽文件 2 號》第 3 條第\\(2\\)項及第\\(3\\)項規定:人民法院應當在收到檢察建議后一個月內作出處理并將處理情況書面回復人民檢察院.人民檢察院對人民法院的回復有異議的,可以通過上一級人民檢察院向上一級人民法院提出,上一級人民法院認為人民檢察院的意見正確的,應當監督下一級人民法院糾正.筆者認為,《兩高會簽文件 2 號》的這一規定,在新《民事訴訟法》沒有對監督效力作出具體規定的情況下,應當有效,檢法兩家仍應遵守.
五、民事檢察監督的邊界
新《民事訴訟法》賦予檢察機關在監督范圍、監督方式、監督手段和監督效力等方面以更多更大的職權.但是,任何權力的行使都是有邊界的,民事檢察監督也不例外.由于民事檢察監督是對訴訟參與人違法行為的監督\\(以下稱對訴權的監督\\),以及對人民法院及其審判人員違法行為的監督\\(以下稱對審判權的監督\\),因此民事檢察監督的邊界包括在監督訴權中的邊界,在監督審判權中的邊界兩個方面.
\\(一\\)在監督訴權中的邊界
檢察機關對訴權進行法律監督,在于保障當事人的平等權和合法的處分權."由當事人私權演化而來的訴權,具有平等性和依法處分的權利特性."檢察機關在監督訴權時要保持中立,居中監督,要保障訴訟雙方當事人平等對抗的權利,尊重當事人在法律規定范圍內的自由處分權.
一是限定調查核實權.檢察機關的調查取證,與當事人的舉證責任是有很大關聯的,如果應當由當事人一方舉證,當事人非因客觀原因而不去舉證,檢察機關就不能為其調查取證,否則就會產生對一方有利對另一方不利的訴訟后果,就不是平等地保護當事人雙方的訴權.如果一方因客觀原因不能自行收集證據,書面申請人民法院調查收集,人民法院未調查的,以及一方當事人偽造證據人民法院沒有發現的,就會使一方當事人因舉證不能或因對方當事人提供偽證,產生對自己不利的訴訟結果,這對一方當事人來說是不公平的.對于這種情況,檢察機關從平等保護當事人訴權出發,開展調查取證是非常必要的.因此,檢察機關對訴權監督而行使調查取證權,應當止于原判決、裁定認定案件基本事實的主要證據是偽造的,以及當事人因客觀原因不能自行收集主要證據,書面申請人民法院調查收集,人民法院未調查收集這兩方面.當然,對法院及審判人員監督而行使調查取證權,則不限于上述兩個方面.
二是限定當事人申請監督次數和期限.根據新《民事訴訟法》第 209 條第 2 款規定,當事人只能向人民檢察院申請檢察建議或者抗訴一次,不能再次申請.換言之,純粹因當事人申請監督而引起檢察機關的監督,監督權行使止于當事人一次申請.檢察機關在作出提出或不予提出檢察建議或者抗訴決定后,除了自己依職權再行監督外,不能再根據當事人的申請再行監督.對于當事人申請監督的期限,新《民事訴訟法》沒有明確規定,但這是否意味著當事人可以隨時隨地向檢察機關申請監督,檢察機關都必須受理,并提出監督意見?筆者認為,當事人向人民法院申請再審,有申請期限.當事人向人民檢察院申請監督,同樣要有申請期限.如果一個案件無期限地申請再審或申請監督,案件就不能在某個階段終結,那么,民事訴訟也就失去解決民事爭議的意義,程序正義也無從談起.當事人以追求實體公正為由可能無休止地申訴,作為司法機關的法院和檢察院則必須在某個階段要"案結事了",正如古羅馬哲學家法學家西賽羅所說:"絕對的正義就是絕對的不正義."因此,對當事人申請監督的期限,應當參照新《民事訴訟法》第 205 條的規定,建議兩高以司法解釋加以明確,這也是檢察機關監督訴權,止于某個申請期限的依據和理由所在.
\\(二\\)在監督審判權中的邊界
審判權專屬于法院;法院行使審判權不受其他機關、團體和個人的干預,法官獨立辦案,只服從法律;按照正當程序作出的正當裁判具有既判力,非因法定事由非經法定程序不能改變,這是審判獨立的全部內涵.與審判獨立相伴而行的是審判的正當性以及對審判權的制約,這是各國對審判獨立的一個共同理解.所以,就像任何權力都必須接受監督一樣,人民法院依法獨立行使審判權,同樣要接受檢察監督.
一是保障人民法院審判權的專屬性.人民法院是國家審判機關,依法獨立行使審判權.檢察監督權與審判權是兩種性質完全不同的權力,兩者之間不能互相替代.民事檢察監督權只能啟動相應的訴訟程序或提出司法建議,案件實體的處理,或者違法情況的糾正,必須通過人民法院依法行使審判權來解決.因此,包括抗訴在內的民事檢察監督權的行使,是有節制的,不能一味的為了達到改判目的,持續不斷地提出監督,否則就是超過監督邊界,形成對審判權的不當干預甚至否定.在再審案件審理過程中,程序的展開和推進,審判人員擁有訴訟指揮權.即使檢察人員發現再審法庭存在違法情形的,出庭的檢察人員在口頭提出監督意見不被采納后,仍然要服從法庭的指揮和決定,待休庭或者庭審結束后再向檢察長報告,以人民檢察院名義向人民法院提出檢察建議.
二是維護審判權對訴權的優先救濟.當事人在維護自己權利時,除了以訴權對抗審判權進行自我救濟外,對生效裁判不服還可以向法院申請再審和向檢察院申請監督.在當事人自我救濟、法院內部審判救濟和檢察院監督救濟三者之間,檢察機關應當找準自己的位置,不能"越位".只要民事訴訟法規定當事人可以通過異議、復議、上訴等方式制約審判權救濟其權利的,即使審判人員存在違法行為,檢察監督也不要過早介入,必須待內部救濟程序走完,在不能實現其合法利益而請求檢察監督時,檢察機關才能介入,這就是"程序自足性解決優先"原則.
此外,當事人在向法院申請再審和向檢察院申請監督救濟其權利時,應當首先窮盡法院內部救濟程序,即必須先向法院申請再審,只有在法院內部糾錯功能失效時,當事人才能再向檢察院申請監督予以救濟,筆者稱之為"審判權對訴權的優先救濟"原則.換言之,在當事人申請救濟其權利時,檢察監督是斷后性和補充性的,檢察機關對此切不可主動"往前沖",否則就會越位越界.
