2012 年民事訴訟法修改的一個重要方面就是民事檢察監督制度的完善和強化.本次修法對基層民事檢察工作的影響可以概括為"新生的可能性,死亡的現實性".說其新生,是從長遠來看,為民事檢察工作的發展提供了制度空間,但這僅是一種可能性;說其死亡,是從現實來看,這次修法改變了原有的工作格局,基層民事檢察工作出現萎縮,甚至停頓.
因此,有必要對當前的基層民事檢察工作進行梳理,分析原因,研究對策,以盡快縮短基層民事檢察工作面臨的這一過渡期、磨合期、適應期.
一、基層民事檢察工作面臨的主要問題
\\(一\\)基層院工作數量縮減
本次民事訴訟法修改以前,基層民事檢察的核心工作是辦理抗訴案件,區別是基層院、分市院以一審裁判為監督重點;分市院、省級院二審抗訴案件多一些.從各地實踐來看,一審抗訴案件占 50%左右,有的省達到 80%以上.民事訴訟法修改以后,檢法之間確立了"法院糾錯在先、檢察監督在后"的監督模式,檢察機關內部實行的是"同級監督在先、上級監督在后,二審裁判監督為主、一審裁判監督為輔"的法律政策.這樣,基層院提請抗訴和再審檢察建議案件寥寥無幾,與修法之前相比,基層院工作量大為減少.
\\(二\\)分市院工作重心轉移
無論以一審案件為主,還是以二審案件為主,分市院的主要工作是辦案.本次民事訴訟法修改確立了"法院糾錯先行,檢察監督斷后"的順位模式,由于檢察機關控申部門近年來已經被接訪息訴折磨得不堪重負,又缺少熟悉民商法律的專業人員,因此實踐中多是由民行部門和控申部門聯合接待,并以民行部門為主.這樣,接待申訴成了分市院今年以來最主要的工作.而且,從趨勢上看,今后一個時期,接待申訴、息訴息訪將會取代辦案成為分市院民行檢察的中心工作.
\\(三\\)兩級院監督力度減弱
本次修改規定了對審判人員違法行為的監督以及對執行活動的監督,但因為這兩項監督工作缺少配套實施細則,尚未全面開展.目前的民事檢察工作仍然集中在對生效判決、裁定、調解書的監督上.因為高檢院的定期案件情況通報僅涉及抗訴案件和再審檢察建議案件兩項指標,省級院必然要注重辦案數量,但由于自身人力不足,只能將辦案指標重點放在再審檢察建議案件上.這樣,基層院和分市院目前的文書監督主要是采取再審檢察建議的方式,其遠不如抗訴,整體監督力度也減弱.
\\(四\\)兩級院工作難度加大
一是這些年來除抗訴外,其余民事檢察監督工作始終處于探索之中,基層檢察機關完成考評任務依賴于法院的配合及協調,從而導致了"監督者依賴被監督者"的尷尬局面.盡管如此,畢竟形成了某種穩定的"監督模式".而修改后,原有的"監督模式"被打破,新的"監督模式"正處于形成過程中,加大了工作難度.二是作為目前基層民事檢察工作主要任務的再審檢察建議,以法院采納為考評標準,與原來的抗訴相比,完成考評任務的難度更大.三是新民事訴訟法施行后,尤其是剛開始這段時期,到檢察機關申訴的往往是多年的上訪積案,符合檢察監督條件的案件寥寥可數,大部分是瑕疵案件.基層檢察機關面臨著大量的接待任務,釋法說理、息訴息訪、維護裁判的工作難度明顯增大.
\\(五\\)操作性制度空白較多
民事訴訟法修改對許多問題尚不明確,制約了當前工作的開展.這些問題主要有:對生效結案文書\\(包括調解書\\)申請檢察監督是否有時效限制;再審檢察建議的效力如何;抗訴或提請抗訴案件不必然經過檢委會,而再審檢察建議要經過檢委會,如何解釋和協調;有的法院對當事人申請再審不出具受理通知書等法律文書,如何適用第 209 條第一款第\\(二\\)項;人民法院對再審檢察建議未予采納,檢察機關能否繼續提請提出抗訴,此時的抗訴是依職權還是依申請,如何理解第 209 條第二款"當事人不得再次向人民檢察院申請檢察建議或者抗訴";案外人能否申請檢察監督,如何與第 56條第三人撤銷之訴、第 227 條案外人異議程序相協調;審判人員違法行為監督、執行監督、調查核實等制度的范圍、對象、條件、程序、方式、效力、保障等.
二、基層民事檢察工作困境的原因分析
\\(一\\)法律修改因素
已有制度的改變、新制度的確立,產生的連鎖反應往往是多方面的.本次修改明確了"法院糾錯在先、檢察監督在后"的制度安排,亦即 3+1 模式,當事人要走完法院的一審二審申請再審或再審程序后,才能到檢察機關申請監督.這一制度安排一方面極大地減少了一審案件的抗訴,導致基層院提請抗訴案件、分市院提出抗訴案件同步減少;同時當事人希望窮盡所有的救濟程序,因此會抓住檢察監督這一最后的"救命稻草",導致向分市院申訴案件數量大幅增加.
\\(二\\)制度設計因素
修改后的民訴法,文書監督可以采用再審檢察建議的方式,但這一監督制度并不完善.一是再審檢察建議與抗訴的監督事由都是第 200 條規定的情形,雖然在理論上可以以"錯誤程度"區分適用,但在實踐中并不容易確定一個明確的標準,當事人尤其是上訪人根本不接受"程度說"標準.二是再審檢察建議在檢察機關內部需要經檢察委員會通過,需要向上級檢察機關備案.在檢委會成員多數為"刑事思維"業務背景、再審檢察建議監督的裁判文書"錯誤程度較輕"雙重因素影響下,再審檢察建議通過檢委會的難度明顯增加.三是再審檢察建議的效力弱于抗訴.法律規定,抗訴必然引起再審,而再審檢察建議,能否啟動再審程序不確定.
\\(三\\)操作細則因素
民事訴訟法修改后將檢察機關的監督擴大到整個訴訟過程,并明確了對執行活動的監督,但尚缺乏具體的操作性規定.從訴訟的一般過程來看,檢察監督可以分為審判監督、文書監督和執行監督.其中,文書監督制度基本成型.審判活動分為三類:第一類是能由生效裁判文書所固定所反映的審判活動,對這類審判活動的監督是通過文書監督來實現的;第二類是審判人員的違法行為\\(不包括違反人民法院內部管理規定的行為\\);第三類是除前兩者外的其他審判活動,比如違反有關內請、審核規定的行為.民訴法第 208 條第三款規定的對"審判人員的違法行為"的監督,僅是審判監督的一部分.審判人員的違法行為監督和執行監督實行同級監督,主要由基層院承擔,由于缺乏具體的操作性規定,工作尚未展開,導致基層院工作量大幅 度減少.
\\(四\\)案外制約因素
信訪和考評兩個非法律非案件因素對基層民事檢察工作的影響非常大.信訪因素的影響主要體現在兩個方面.一是影響受審分離制度的落實.二是息訴息訪任務繁重.另一個制約因素是考評.它是指揮棒,是基層法律實踐中干什么、怎么干、干多少的最直接的決定因素.對于基層檢察機關來說,不出問題\\(涉檢信訪\\)、完成任務\\(考評指標\\)是全部工作的最終標準.省級院下發的考評方案不規定或少規定抗訴任務,多規定再審檢察建議指標,加之再審檢察建議制度本身的不足,導致基層民事檢察整體監督力量減弱,辦案數量減少.
\\(五\\)人員保障因素
職能的增加,需要相應數量的人員保障.控申部門缺少民商事方面的專業人員,這也是其要求民行部門接待民事申訴的主要理由,影響了受審分離規定的落實,也導致了民行部門需要將大部分精力放在接待上.很多基層院民行部門只有一名科長,外帶一名書記員,有的還是臨時聘用的,個別人員多的也都是"老弱病殘"",精兵強將"是不會安排在民行部門的.以往辦理提請抗訴案件是"在家辦案",加上主管副檢察長,還能形成一個形式上的"合議".但若今后辦理審判人員違法行為案件、執行監督案件,現有人員力量顯然不足.
三、基層民事檢察工作困境的應對之策
\\(一\\)梳理法律空白,出臺辦案規則
制定一部高質量的民事檢察辦案規則是民事檢察工作當前最緊迫的核心任務.其中,下列問題應該予以明確:
1.申請時效問題.此處的申請時效僅指文書監督的申請時效,亦即當事人欲根據第 209 條規定申請檢察監督應該多長期限內提出申請.以往的司法實踐,民事訴訟法雖然沒有規定抗訴的時效,但在最高人民法院的審判工作座談紀要和最高人民檢察院的個案批復中都有所規定.因此,與其以這些非常規方式規定,不如在辦案規則中規定,以增強其效力和透明度.
2.檢察建議效力和程序問題.雖然兩高會簽文件中對此有所規定,但會簽文件既不是法律,也不是司法解釋.此外,還要明確再審檢察建議和抗訴的相繼關系問題,以抗訴來強化再審檢察建議的效力.同時,關于檢察建議的程序也需要進一步研究,檢察建議在法院環節的程序也需要明確.既然檢察建議的發出需要檢委會通過,那么法院是否采納也應經過審委會決定.此外,檢察建議效力得以實現,還需要法院配合,消除制度上的障礙,如關于再審檢察建議的規定.
3.調查核實權問題.一是調查核實能否針對法官.從第210 條的規定來看,不僅是沒有規定的問題,而是排除了對法官的調查核實.既然規定了對審判人員違法行為可以進行監督,但卻排除了對法官的調查核實,顯然存在問題.二是調查核實權的強制力問題.被調查人員不配合調查,從刑事角度可能追究妨害公務罪、妨害作證罪、幫助毀滅偽造證據罪.
但對于不構成犯罪的情況如何處理,法律沒有規定.因此,辦案規則應該明確調查核實權的保障措施.
4.審判監督和執行監督問題.修改后的《民事訴訟法》第208 條和第 235 條規定了人民檢察院有權對審判人員的違法行為和民事執行活動實行法律監督,但都缺乏具體規定.
而且,對審判人員違法行為以外的審判活動的監督,也應該予以明確.因此,有必要在總結實踐探索經驗、整合會簽文件內容的基礎上,在即將出臺的民事檢察監督規則中予以具體化,明確監督范圍、監督對象、監督條件、監督程序、監督方式、監督效力、監督保障等基本內容.
\\(二\\)完善相關制度,減少案外制約
由于最高檢對各省的案件情況通報關于民行部分僅反映抗訴和再審檢察建議情況,各省級院高度重視對抗訴和再審檢察建議的考評.新民事訴訟法施行后,一審抗訴進一步得到規范,省級院因辦案力量不足,對抗訴案件考評有所放松,轉而將再審檢察建議作為考核重點.因此,首先要調整最高檢的通報項目,全面反映民事檢察辦案工作.其次,省級院的考評目標要明確,尤其要防止分市院將省級院確定的目標全部分解給基層院.再次,考評程序要嚴密,有效防止作假.
比如,基層院為了完成再審檢查建議任務,往往會求助法院,對于法院將要決定再審的案件,先由法院裁定駁回再審申請,然后讓當事人到檢察機關申訴,檢察機關以再審檢察建議的方式監督,法院啟動再審程序.法律運行如同演戲,增加司法成本,損害司法權威,加劇了基層民行檢察工作"監督者依賴被監督者"的程度.
關于涉檢上訪問題,首先要明確民事申訴案件和民事涉檢上訪案件的標準,以便確定到底應該由控申部門處理還是由民行部門處理.其次,無論是哪種性質的案件,都應該制定相應的終結程序.其中,對涉檢信訪案件還應該建立有理訪和無理訪的甄別機制,確定不同的息訴息訪和責任追究制度.長期以來,檢察機關對上訪案件高度重視,往往以一票否決、離崗包案息訴息訪等方式處理信訪案件,使得工作人員談訪變色,嚴重影響了民事檢察辦案工作的正常開展.
\\(三\\)尊重司法規律,轉變監督理念
長期以來,由于民事檢察工作的中心始終是抗訴工作,導致實踐中基層院無案子可辦,越往上案子越多,稱之為"倒三角".
實際上,這種"倒三角"現象是符合訴訟規律、司法規律的.因為檢察機關的監督是以法院的生效裁判為指向的,既然法律規定了兩審終審,終審裁判當然會集中在中級法院和高級法院,而抗訴制度是上級監督,所以案件集中在省級院和最高檢是正常的.既然省級院、最高檢案多人少的矛盾是司法規律運行的客觀結果,解決的辦法只能是增加辦案人員.對于法律制度的改變引起的這種必然變化,只能是"接招應對",而不能再試圖對制度本身打折扣.本次修改,將對審判人員違法行為和執行活動的監督確定為同級監督,基層院無案可辦的狀況不復存在.隨著民事檢察工作的全面展開,各級檢察機關的職能和業務量將會趨于平衡.在這種情況下,各級檢察機關應該各司其職,各負其責,發揮民事檢察監督的合力,共同完成"對民事訴訟實行法律監督"的任務.監督效果從根本上來說取決于監督權的大小、強弱.在司法公信力不高、司法不公頻發的形勢下,監督就要用最有效的方式,最有力的武器.因此,要順應司法規律,實現各種監督方式效用的最大化.以不適合的考評指標、法律政策等方式影響民事訴訟法確立的有關制度效用的發揮,必然會違背司法規律,最終損害的是民事檢察事業的健康發展.
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