一、法律規定與司法實踐

自 2013 年1 月1 日開始，修正后的《中華人民共和國民事訴訟法》（ 以下簡稱“新《民訴法》”） 正式實施。該法第 55 條首次確立了民事公益訴訟制度，規定“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的國家機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟”.由此，我國的環境民事公益訴訟不再無法可依，這讓許多環保熱心人士充滿期待。新《民訴法》施行一段時間以來，“作為環境保護部主管的非政府組織，中華環保聯合會依法向山東、山西和重慶等地多家法院提起了多起環境公益訴訟，這些法院要么接受立案材料后沒有下文，要么以最高人民法院沒有相關司法解釋為由拒絕接受立案材料”[1].此種情形與近來各地多發的污染事故之間很不相稱。之所以出現這種局面，是因為僅依據新《民訴法》中“法律規定的國家機關和有關組織”這一規定，很難明確誰有權作為環境公益的代表而以民事原告主體資格提起訴訟。由此，懾于法律規定的原則性、模糊性和滯后性，各地法院往往不敢隨意放寬環境公益訴訟原告資格的認定標準，這才致使許多案件仍因環境公益訴訟原告資格問題而被拒于法院大門之外。

從條文規定可以看出，新《民訴法》已將環境民事公益訴訟原告資格賦予“法律規定的國家機關和有關組織”,我國的環境民事公益訴訟已然進入操作層面了。理論研究的焦點也因此發生了轉向，“學界關于環境公益訴訟的討論，整體上看，已經從環境公益訴訟的必要性與可行性論證，過渡到環境公益訴訟原告資格選擇的討論中，關于美國、歐洲、印度、巴西、南非以及我國臺灣地區環境公民訴訟或環境公益訴訟域外經驗的研究逐漸變得熱門”[2].然而，在我國相關配套法律規范出臺之前，無論是學術界還是實務界，準確解讀上述規定并非易事。首先是社會公共利益的認定標準及其范疇，其次是“法律規定的”這一定語的界定范圍，最后是國家機關和有關組織具體指哪些主體。本文僅就環保機關提起環境民事公益訴訟的原告主體資格問題進行探討，至于其他的公益原告主體資格將另做研究。

從司法實踐來看，環保機關作為民事原告提起環境訴訟并得以立案、審理和判決的案件有： 韓城市環保局訴韓城市白礬礦業有限責任公司案，東營市環保局訴吳某、淄博市周村華益溶劑化工廠重大惡意傾倒化工廢水環境污染責任糾紛案件，貴陽市兩湖一庫管理局訴貴州天峰化工有限責任公司環境侵權案，共同原告曲靖市環保局（ 另外兩共同原告是自然之友、重慶綠聯會） 狀告陸良化工鉻渣污染索賠案，昆明環境保護局訴昆明三農公司、羊甫公司環境污染侵權糾紛案等。上述訴訟案件的立案時間均在新《民訴法》施行之前，除韓城市環保局訴韓城市白礬礦業有限責任公司案外，其他案件的法院判決時間也均在 2013 年新《民訴法》施行之前做出，且環保機關扮演的都是原告角色。為此，許多媒體報道均將其冠名為“環保機關提起的環境民事公益訴訟案件”.“據中華環保聯合會不完全統計，我國各級法院近年來已經受理環境民事公益訴訟至少 17 起，原告主要涉及檢察機關、環境保護等行政機關、環保組織三種類型?！盵3]新《民訴法》施行之后，環境公益訴訟條款已經列入其中，這也意味著我國的環境公益訴訟不再是無法可依，但環保組織提起的許多環境公益訴訟仍然遭遇立案困境。對此，涉案法院的理由往往是法律規定不明確，或者最高人民法院沒有相關司法解釋。與之相比，《民訴法》修改之前，“環保機關提起的環境民事公益訴訟案件”卻幸運得多，許多環保機關提起的環境訴訟不僅被法院立案處理，而且多數以勝訴告結。這禁不住讓人反思，上述環保機關作為原告提起的環境民事訴訟得以立案并審判，其法律依據何在？ 畢竟，新《民訴法》施行之前，我國《民訴法》中根本不存在“公益訴訟”條款。

綜合考察我國環保機關出任原告的條文依據，主要有以下規定： 一是新《民訴法》第 55 條規定“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟”; 二是《海洋環境保護法》第 90 條規定“對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的，由依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求”; 三是《海域使用管理法》第 3 條規定“海域屬于國家所有，國務院代表國家行使海域所有權”; 四是《農業部關于貫徹實施〈中華人民共和國水污染防治法〉全面加強漁業生態環境保護工作的通知》（ 農漁發[2008]13 號） 第五項內容中規定“（ 各級漁業行政主管部門） 對于污染造成天然漁業資源及生態損失的，要積極代表國家提出賠償或補償損失要求，并督促落實資金和相關補救措施”; 五是《最高人民法院關于為加快經濟發展方式轉變提供司法保障和服務的若干意見》（ 法發[2010]18 號） 第十三項內容中規定“（ 人民法院） 依法受理環境保護行政部門代表國家提起的環境污染損害賠償糾紛案件，嚴厲打擊一切破壞環境的行為”.由此推斷，前述所列新《民訴法》施行之前的民事訴訟案件中，環保機關是以國家利益代表的身份提起民事訴訟的，“當然行政機關提起民事訴訟的前提是國家擁有對某些環境資源的所有權，而且法律授權某些行政機關代表國家行使起訴權”.所以，就文中所列的案例來看，新《民訴法》施行之前，法院之所以受理環保機關作為原告提起的訴訟案件，是因為環保機關是國家環境利益的代表，其主要依據是最高院的《加快經濟發展方式轉變提供司法保障和服務的若干意見》。

二、新《民訴法》施行前后的案例分析

依據我國《立法法》第 8 條規定“訴訟和仲裁制度只能由法律規定”,嚴格來說，在 2013 年 1 月1 日之前我國根本不存在民事公益訴訟的法律規定。截至目前，新《民訴法》第 55 條有關公益訴訟條款的規定在我國屬于開創之舉。這也就意味著在法律這一效力位階，新《民訴法》首次明確設立公益訴訟制度。與此同時，在我國現行司法體制下，法官對案件的審理必須具有相應的條文依據，法官造法的活動空間微乎其微。所謂法官造法并不同于法官的自由裁量行為，前者是法官對既有法律規定的突破，而后者則是在法律許可限度內行使法律賦予的裁量權限。那么新《民訴法》施行之前，法院受理的所謂“環保機關提起的環境民事公益訴訟案件”又該作何解釋呢？

在司法實踐中，自新《民訴法》施行以來，全國至今尚無一例環保機關作為原告提起環境民事公益訴訟的案例。即便如此，我們仍可以環保機關為視角，對其原告主體資格在新《民訴法》施行前后的差異，進行比較分析。新《民訴法》施行之前，環保機關之所以提起環境民事訴訟，是由于致害企業或單位無論如何都損害到了一定的國家環境利益。

依據當時有關的法律條文，環保機關扮演的是“國家利益”代言人的角色。當國家利益遭受損害時，環保機關作為國家環境利益的代表有權提起環境民事訴訟，訴請法院判令致害企業或單位就其所造成的損害承擔相應的法律責任。新《民訴法》施行之后，倘若環保機關作為“法律規定的國家機關”之一提起環境民事訴訟，那么它所代表的將是“社會公共利益”雖然“國家利益”和“社會公共利益”在絕大多數情況下是保持一致的，但在市民社會里，許多“社會公共利益”往往不是“國家利益”所能涵蓋得了的?！吧鐣仟毩⒂趪业牧硪环N自治的共同體，與追求政治利益的國家不同，社會以經濟關系為核心，靠社會成員之間的文化紐帶聯結，所以，社會利益的主要內容是經濟利益和文化利益，以維護社會的自治和良性運轉為目的，并且排斥國家的肆意干涉?？傊?，在社會與國家高度融合的情況下，社會利益與國家利益是重疊的，在社會與國家分離的情況下，社會利益與國家利益分別代表不同的利益領域，但都從屬于公共利益?！?br>
所謂“公共利益”（ 簡稱“公益”） 是相對于“私人利益”（ 簡稱“私益”） 而言的，根據利益所涉及主體范圍的差異，可以將其分為個人利益、集體利益、國家利益和社會利益。從某種角度而言，后三者都屬于公益的一種，只是其所涉及的范圍有所不同。依據新《民訴法》規定，倘若環保機關作為法律規定的國家機關提起環境民事公益訴訟，那么，嚴格說來，其所代言的環境利益是“社會公共利益”而非“國家利益”.

環保機關是行使環境監管職權的國家機關，是環境行政執法機關，擁有國家行政權力對各種環境行為進行管理和控制。對于環境違法行為，環保機關應當給予行政處罰或者采取行政強制措施，這既是其權力也是其職責。否則，環保機關將承擔環境監管失職的責任，其法律責任承擔的原因是行政不作為或行政作為不當?！案鶕姓嗟男再|、行政機關的結構與功能來配置執法權的理由說明： 這種可以代表‘國家’并且有執法主體資格的行政機關，并不等于也能夠代表‘全體公民’享有環境民事公益訴訟的原告資格?！?br>
公共利益總是相對于一定利益共同體而言的，從集體利益到國家利益再到社會利益，利益關涉主體的廣泛性是逐步擴張的。在環境利益方面，國家環境利益與全體國民環境利益并不總是保持一致的。當二者之間發生利益沖突時，作為國家政府組成部門的環保機關，必然傾向于國家環境利益，因為它始終無法擺脫自身利益的局限性，也就很難作為公眾環境利益代言人提起環境民事公益訴訟?！霸趪?，對公共利益的關注、對實質正義的追求以及對環境危機的關心，往往對推進環境公益訴訟的發展起到了關鍵的作用?！睙o論是誰作為原告提起環境公益訴訟，其前提必須是環境公共利益遭受損害。在環境民事公益訴訟中，被告往往是環境資源開發利用者或者是污染物質排放者，其之所以被訴至法院是因為其環境行為損害了環境公益。而在環境行政管理關系中，環保機關處于行政管理主體的地位，與之相對應的另一方是具體環境行政行為相對人。二者之間的法律地位并非平等而居，一方是環境資源管理者與另一方是被管理者。一旦環保機關取得民事公益訴訟原告主體資格，那么環保機關與相應的具體行政行為相對人則具有同等的民事法律地位，理應適用民事法律制度的相關規則?！靶姓C關提起環境公益訴訟，即是允許行政機關通過訴訟的方式實現其行政職能，本質上是在擴張行政機關的權力，擠壓公民的權利，而這是與現代行政法的控權、限權理念背道而馳的，不僅不能發揮對行政機關的制約作用，而且還成為行政機關規避責任的一種制度性工具，故不應賦予行政機關原告資格?！?br>
三、環保機關環境民事公益原告資格的否定

假定賦予環保機關以環境民事公益訴訟原告主體資格，由于行政法律關系與民事法律關系運作機理的差異，致使環保機關在不同法律關系中所負的義務和責任也將各不相同。在環境行政法律關系中，環保機關是行政執法機關，享有監管環境的主動權力，對環境資源的開發利用負有監管職責，有權強行處置環境違法行為，這是國家環境管理權力的體現。以環境行政處罰為例，“行政機關在被處罰人不履行行政處罰決定時，應該通過向法院申請強制執行的方式來實現行政處罰的落實，而不應浪費司法資源，提起環境民事公益訴訟”.在環境民事法律關系中，環保機關是國家環境資源的代表主體，享有損害賠償的訴訟請求權利，當國家環境利益遭受損毀破壞時，有權訴諸法院請求致害行為人承擔相應的法律責任，這是國家環境資源所有權的體現。環保機關之所以提起環境民事公益訴訟的理由是，被告的環境損害行為侵犯了社會公眾的環境利益，而不僅僅是國家環境利益。

在上述兩種法律關系中，雖然涉及到的法律關系主體都是相同的，但他們的角色卻因為法律關系性質的差異而大不相同，而且同一主體在不同法律關系中的角色不應當有所交叉。鑒于環保機關在上述兩種法律關系中的角色差異，其行政管理權力的行使與民事請求權利的行使亦應相互獨立。環保機關行使環境民事公益訴權與國家環境監督管理權遭到具體行政行為相對人的挑戰無關。從環保機關的性質和職能來看，如果賦予其環境民事公益訴訟原告主體資格，那么它提起公益訴訟的時間無外乎三種情形： 第一種是行使環境行政監管權之前提起，這不免給人以“不務正業”的感覺，畢竟環保機關的主要職責在于履行國家環境監督管理權力； 第二種是行使環境行政監管權的過程中，這又給被告同時也是具體環境行政行為相對人造成一種雙重高壓態勢，與此同時，環保機關和法院在對環境損害行為的認定上可能存在出入，這又在某種程度上進一步可能造成環境行政執法與環境行政司法之間的矛盾沖突； 第三種是行使環境監管權之后，如果國家環境監管權得以實現則國家利益得以實現，環保機關再代表社會公共利益提起民事訴訟似乎顯得多余，否則，有關學者所做的形象比喻恰如其分---“如果環境行政機關連最基本的‘份內工作’都無法完成，我們就更無法期待其圓滿完成環境民事公益訴訟的‘兼職工作'.試圖借助民事訴訟機制補充環境行政監管的’無能‘,只會進一步弱化環保機關本應獨立承擔的監管職責?！蓖ㄟ^以上論述可以看出，如果環保機關出任環境民事公益訴訟原告的假定得以成立，必須以其所代表的“國家環境利益”和“社會環境利益”同時存在為前提條件。然而，環保機關的主體身份正是因此才受到了挑戰?！笆聦嵣?，政府已經成為公共利益最大的侵蝕者，在識別政府行為是否符合公共利益的條件時，首先要將政府利益排除在外?！?br>
因為既然是環境民事公益訴訟的原告，那么作為代表“國家環境利益”的行政機關必須超越自身所代表利益的局限性，繼而成為“社會環境利益”的代表主體。無論是“國家環境利益”還是“社會環境利益”都屬于“公共利益”的范疇?！肮怖媸轻槍δ骋还餐w內的少數人而言的。共同體的規模大到整個國家、社會，小到某一個集體。其實，公共利益的關鍵并不在于共同體的不確定性，而在于誰來主張公共利益?！?br>
環境民事公益訴訟原告資格的確定標準和規則，正是為環境公共利益的維護和主張服務的。環保機關尤其是具體到某一級、某一地的環保機關，其所代表的公共利益往往與國家利益重合，而與社會利益存在一定的差別?！肮驳母拍钍侵咐嫘Ч暗姆秶?，即以受益人的多寡的方式決定，只要大多數的不確定數目的利益人存在，即屬公益，強調在數量上的特征?！奔幢闶黔h保機關能夠超越其作為國家機關利益代表的局限性，進而成為不特定多數人環境利益的代表，為社會公眾的環境利益代言，而不是為國家環境利益說話，那么其環境民事公益訴訟原告主體資格仍存在理論困境。這是因為，如果環保機關因為監管失職導致社會公眾環境利益遭受損害，那么法律上環境公共利益的代表人應另有其人，而肯定不會是環保機關。此時的環保機關非但無法出任民事公益訴訟原告，相反，還極有可能成為民事訴訟的被告，被要求賠償因其環境監管失職所造成的民事損害。

環境民事公益訴訟條款的出臺，意味著法律確認了環境公共利益的存在，從而使其具有法律上實現的可操作性?！皩崿F法律目標的途徑是： 承認一定的利益，確定法律確認這些利益的限度，在確定的限度內盡力保護得到承認的利益?！迸c此同時，法律還設定了民事公益救濟的主體---“法律規定的國家機關和有關組織”,為其救濟提供了程序性規則。然而，通過以上論證我們可以得出結論： 面對復雜多樣的環境公共利益，由環保機關出任環境民事公益訴訟的原告并不合適。這是因為“公益內容的多面性與不確定性，是彈性地依據社會、國家法秩序的價值概念來進行判斷。因此，公益的需求，可以從不同的角度來形成，因而可能會造成在同一的’事件‘上，會有因為’不同價值‘所形成的公益的沖突”,環保機關的價值判斷往往受制于其所代表的國家環境利益，從而無法真正代表環境公共利益訴諸法院尋求民事救濟。

綜觀我國環境司法實踐中出現的所謂“環保機關提起的環境民事公益訴訟案件”,其中作為原告的環保機關代表的是國家環境利益。嚴格來說，該利益并非新《民訴法》條款中所規定的“社會公共利益”,二者之間存在某種差別。雖然國家利益與社會公共利益往往是重合的，而且“在一時難以解決造成環境危機的根源性、整體性、制度性問題的情況下，個案性的、局部性的、妥協性的環境公益訴訟仍是非常重要的，而且這種努力或許會帶來意想不到的效果”,但是將環保機關列于環境民事公益訴訟原告之列，存在諸多理論困境。因此，環保機關是國家環境行政監管部門，其身份不適合作為我國新《民訴法》公益訴訟條款中“法律規定的國家機關”提起環境民事公益訴訟。

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