一、問題的提出
根據2012年8月31日新修訂的《中華人民共和國民事訴訟法》\\(以下簡稱《民事訴訟法》\\)第五十五條的規定,對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為,法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。盡管新修訂的《民事訴訟法》已經將公益訴訟的主體規定為法律規定的機關和有關組織,但在司法實踐中,公益訴訟主體的確定仍將面臨不少難題,具體表現在:法律規定的機關和有關組織的范圍并不明確,有權提起公益訴訟的國家機關是否存在職能、級別、地域限制?
有權提起公益訴訟的有關組織是否受目的事業范圍、活動區域限制?對于國家機關而言,本身已行使國家權力,為何還需要提起公益訴訟?具體在何種情況下才需要提起公益訴訟?如何處理行使職權與提起公益訴訟的關系?國家機關是以民事主體還是以行政主體身份提起公益訴訟?如何處理公益訴訟主體與直接利害關系人的關系?二者分別起訴是否存在順位問題?
二、公益訴訟主體的擴展與限制
哪些訴訟主體具有提起公益訴訟的資格問題,實際上就是訴訟法上的當事人適格問題。按照傳統訴訟法學理論,當事人適格是指在特定的某一案件中是否與該特定案件有法律上的利害關系,即是否是所爭議的實體法律關系的一方。
從我國法律規定來看,無論是行政訴訟法,還是民事訴訟法,包括新修訂的《民事訴訟法》都明確要求原告必須與案件有直接利害關系。適格原告必須是被侵害的實體性權利的享有者,且這種權利必須為原告“專屬性”或“排他性”地享有。
然而,公共產品并不具有私人產品專屬性、排他性的屬性,不可能被個體獨占性地享有,但是,公共產品又是人類生存和發展所必需。實踐證明,僅公權力主體并不能很好地保護公共產品,賦予私權利主體訴權保護公共產品實屬必要,這就有必要打破傳統的“原告必須與案件有直接利害關系”的當事人適格理論,擴展訴權的范圍。在確定公益訴訟的主體資格時,各國主要根據三種理論:信托理論、“私人檢察總長”理論和監督制約理論。
盡管上述三種理論的內容不盡相同,但都意在為“直接利害關系人”之外的主體提起公益訴訟尋求正當性的依據?？v觀世界各國的公益訴訟立法,絕大多數國家采用的都是多元主體模式,賦予國家機關、社會組織和公民個人提起公益訴訟的主體資格。我國學者大多也認為,任何組織或個人為了維護國家、社會利益都可以提起公益訴訟,公益訴訟的主體資格不應受到限制。
究其原因,既有訴訟理論的突破,更重要的是現實的考慮。選擇何種主體提起公益訴訟,大致有四種考量標準:利害程度、公正程度、興趣大小、能力強弱。就國家機關而言,優勢是公正度高、能力最強,劣勢是利害關系不密切、興趣不足。就公民個人而言,利害關系最密切,興趣最強,但公正度低、能力較弱。就社會組織而言,利害程度、公正程度、興趣大小和能力強弱均較為適中。以此四種標準衡量國家機關、社會組織和公民個人提起公益訴訟的優劣,可以說是各有利弊。
從國外的司法實踐來看,公益訴訟的主體并不是無限的。以美國的公民訴訟為例,盡管美國法院的判例已將“利害關系”的概念解釋得越來越寬泛,不僅包括人身損害、財產損害,還包括視覺美感、娛樂享受等公共利益,使原告資格更為廣泛,但“利害關系”仍然要受“事實上的損害”約束,典型的是1972年美國聯邦最高法院審理的塞拉俱樂部訴莫頓一案。美國聯邦最高法院認為,僅指出“一般性利益”受到了損害,尚不構成“事實上的損害”,環保團體僅以經常關心環境事務、保護公共的環境利益為名義主張原告資格是不夠的,其必須提出其成員的利益受到了“事實上的損害”。
盡管“事實上的損害”范圍比較廣泛,但畢竟是對原告資格的限制,可以將不符合“時間”、“地域”和其他要求的原告擋在門外,如成員都是一個州的環境保護組織去起訴遙遠的其他州政府的內湖水質保護行為,其起訴權因為利益沒有受到任何實質性的損害就不會得到法院的認可。
三、公益訴訟主體的選擇與確定
根據新修訂的《民事訴訟法》第五十五條的規定,有權提起公益訴訟的主體是法律規定的機關和有關組織。根據該規定可知:第一,有權提起公益訴訟的主體須是法律規定的機關,也就是說,國家機關提起公益訴訟需取得法律的明確授權,沒有法律明確授權,國家機關不具有公益訴訟主體資格;第二,社會組織提起公益訴訟需符合“有關性”這一條件限制;第三,公民個人不具有公益訴訟主體資格。
\\(一\\)國家機關的選擇與確定
從我國現行法律規定來看,只有行政訴訟法和海洋環境保護法對提起公益訴訟的主體作了規定,且是以“損害國家利益”的名義出現的,這無疑制約了公益訴訟的發展,需要對“法律規定的機關”作擴展性解釋。
確定國家機關的公益訴訟主體資格,首先需要考慮的是國家機關的職能分工。我國的國家機關種類繁多,包括立法機關、行政機關、審判機關、檢察機關、軍事機關等,有權提起公益訴訟的國家機關須具有相關職能,負有相關職責。根據其職能分工,立法機關、審判機關、軍事機關顯然不具有公益訴訟主體資格,公益訴訟主體只能是行政機關和檢察機關。
具體由哪個行政機關或者檢察機關提起公益訴訟,需要根據其職能、級別、管轄區域確定。提起公益訴訟的行政機關需負有相應的行政管理職能,我們可以稱之為職能相關性原則,例如,提起環境公益訴訟的主體只能是履行環境監管職責的行政機關,而不能由其他行政機關提起。這在我國現行法律規定中也得到了印證,《海洋環境保護法》第九十條第二款規定:“對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區,給國家造成重大損失的,由依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求?！睓z察機關提起公益訴訟需與其法律監督的職能定位相符,不能遇到公益訴訟案件,就沖到前面,與行政機關和社會組織“搶案件”。檢察機關提起公益訴訟的情形應當限定在行政管理的“邊緣地帶”,或者行政機關怠于起訴,檢察機關啟用法律監督手段,督促行政機關起訴未果的情況下。關于有權提起公益訴訟的國家機關的級別,由于公共利益涉及的范圍較廣,訴訟問題較為復雜,有權提起公益訴訟的行政機關最低應為縣級以上國家機關。
關于國家機關提起公益訴訟的管轄地域劃分,應當根據公共利益涉及的范圍而定,在單個行政區域的,由該行政區域的相關國家機關起訴;跨行政區域的,由公共利益涉及的行政區域的共同上級行政機關起訴。
\\(二\\)有關組織的選擇與確定
我國社會組織的數量眾多,按類型化分,包括社會團體\\(約25萬個\\)、民辦非企業單位\\(約20萬個\\)、基金會\\(約2000個\\)三種。但并不是所有社會組織都有資格提起公益訴訟,有資格提起公益訴訟的社會組織需具有“相關性”。至于何為“相關性”,這需要作進一步分析,具體而言,主要包括宗旨相關、事業相關、地域相關,即訴訟事項符合該社會組織的宗旨和成立目的,屬于該社會組織的事業范圍,且符合該社會組織的活動區域要求。值得研究的是,我國公益訴訟是否需要引入美國公民訴訟中“事實上的損害”這一限制?！笆聦嵣系膿p害”要求該社會組織的成員遭受損害,符合起訴條件時,該社會組織才有資格提起公民訴訟,如果該社會組織僅以關心公共利益為名提起公益訴訟是不行的。本文主張,我國公益訴訟主體資格的確定,沒有必要采用“事實上的損害”這一條件限制,原因在于:第一,從新修訂的《民事訴訟法》的規定來看,僅規定了“相關性”,并沒有作出其他限制;第二,新修訂的《民事訴訟法》規定的公益訴訟主體本身就窄,沒有賦予公民個人起訴資格,如果對公益訴訟主體進一步限定,勢必影響公益訴訟的發展;第三,從世界范圍來看,放寬公益訴訟主體資格是大勢所趨。
\\(三\\)公民個人維護公共利益的路徑。
盡管我國現行法律賦予了公民個人對損害公共利益的行為檢舉、控告權,但此檢舉、控告權顯然不包括公益訴訟起訴權。以環境保護為例,我國《環境保護法》第六條規定:“一切單位和個人都有保護環境的義務,并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告?！薄翱馗妗彪m然包括向人民法院提起民事訴訟,但從司法實踐來看,公民個人提起民事訴訟仍然要受具有“直接利害關系”的限制,并不能以此為根據認為公民個人有公益訴訟主體資格。
新修訂的《民事訴訟法》同樣沒有賦予公民個人提起公益訴訟的主體資格,原因在于盡管公民個人對公益訴訟具有關注度高、興趣強的優點,但考慮到公益訴訟的復雜性,對公民個人訴訟能力有很高的要求,且我國的公益訴訟制度處于建立的初始階段,對司法實踐具有一定的挑戰性,立法機關審慎為之,對公益訴訟主體給予適當限制,未嘗不是明智之舉。
雖然公民個人不具有公益訴訟主體資格,但這并不意味著公民個人對公益訴訟完全無所作為。對于損害公共利益的行為,公民個人可以通過向有關國家機關和社會組織反映,由國家機關和社會組織提起公益訴訟。
四、公益訴訟主體的關系協調
由于新修訂的《民事訴訟法》對公益訴訟主體規定的較為簡單。在司法實踐中,除了選擇和確定公益訴訟主體外,還要正確處理有關公益訴訟主體的幾個關系:第一,有權提起公益訴訟的主體間的關系如何協調?第二,公益訴訟主體與直接利害關系人之間的關系如何協調?第三,國家機關行政管理權與民事公益訴權的關系如何協調?
\\(一\\)公益訴訟主體間的關系協調
公益訴訟主體廣泛,如何協調公益訴訟主體之間的關系是司法實踐中的難題。關于公益訴訟主體之間的關系協調,主要涉及三方面的問題:第一,國家機關之間的關系協調問題;第二,社會組織之間的關系協調問題;第三,國家機關與社會組織之間的關系協調問題。關于國家機關之間的關系協調,本文“國家機關的選擇與確定”部分已經有詳盡分析,對此不再贅述。關于社會組織之間以及國家機關與社會組織之間的關系協調問題,有兩種解決辦法:第一,明確公益訴訟主體的訴權先后順序。規定國家機關為第一順位訴權主體,社會組織為第二順位訴權主體。社會組織起訴前,需申請相關國家機關提起公益訴訟,國家機關在接到申請后法定期限內不起訴的,社會組織才能起訴;國家機關在法定期限內起訴的,社會組織不能另行起訴。第二,不規定公益訴訟主體的訴權行使先后順序,各公益訴訟主體之間均可以直接提起公益訴訟。為防止重復起訴,法院受理起訴后,應當發出提起公益訴訟的公告,有資格提起公益訴訟的主體應當在公告規定的期限內起訴,法院將提起公益訴訟的主體例為共同原告。在公告規定的期限內未起訴的主體另行起訴的,法院裁定適用已作出的判決、裁定,無須另行裁判。
\\(二\\)公益訴訟主體與直接利害關系人的關系協調
公共利益與私人利益并非涇渭分明,二者存在交叉之處。公共利益分為擴散性利益和集合性利益。擴散性利益的訴訟屬于私益訴訟與公益訴訟的交叉,是可以上升為公益保護的私益訴訟的類型。
由于新修訂的《民事訴訟法》沒有賦予直接利害關系人公益訴訟主體資格,因此,在公共利益與私人利益交叉之處,直接利害關系人不能既提起私益訴訟又提起公益訴訟,公益訴訟主體與直接利害關系人只能分別提起公益訴訟和私益訴訟。在這里,需要明確的是公益訴訟與私益訴訟是兩種地位平等、并行不悖的訴訟制度;公益訴訟并不能替代、排擠、壓制私益訴訟,除非公益訴訟主體得到直接利害關系人的明確授權,否則,公益訴訟主體不能代替直接利害關系人起訴,特別是代替直接利害關系人提出賠償請求。
\\(三\\)國家機關行政管理權與民事公益訴權的關系協調
在西方法治發達國家,除具有準司法權的行政機關外,其他行政機關往往不具有實體處罰權,對于損害公共利益或者分散利益的違法行為,行政機關只能通過提起訴訟的方式,請求法院進行處罰或者發布禁令。而我國是行政主導型國家,行政機關處于強勢地位,普遍享有行政管理權和行政處罰權,那么,為什么還要授予行政機關公益訴訟主體資格呢?
行政管理權與民事公益訴權是否相沖突呢?實際上,賦予我國行政機關民事公益訴權的主要原因仍是行政管理的不足。以環保機關為例,據學者的考證,環保機關存在主管范圍的不足、執法啟動條件上的不足、執法手段的不足、執法功能的不足等問題,“即使其依法行政、勤勉執法、恪守中立,杜絕一切瀆職、濫用、貪污等違法行為———也難以實現對環境利益的充分和有效保護”。因此,應當賦予行政機關民事公益訴訟主體資格,但行政機關提起民事公益訴訟也應當受到嚴格限制:第一,應當符合維護公共利益的正當目的;第二,應當窮盡行政管理手段,行政機關提起公益訴訟需在使用行政管理手段不能維護公共利益的情況下進行;第三,應當符合民事訴訟的屬性,即行政機關以民事主體身份提起訴訟,采用民事手段維護公共利益。
新修訂的《民事訴訟法》對公益訴訟制度的規定是我國公益訴訟發展的重大突破。結合新修訂的《民事訴訟法》的規定,立足我國的司法實踐,深入研究公益訴訟制度,特別是公益訴訟的具體操作具有重大實踐意義。公益訴訟主體制度是公益訴訟制度的重要方面,深入把握公益訴訟主體的發展趨勢,合理確定我國的公益訴訟主體,對我國公益訴訟的正確運行有重要導向作用。不僅如此,研究公益訴訟主體制度,還要正確處理公益訴訟主體間的關系、公益訴訟主體與直接利害關系人的關系、國家機關行政管理權與民事公益訴權的關系。
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