2013 年新修改的民事訴訟法第二百三十五條規定了檢察機關有權對民事執行活動進行法律監督.此規定可以作為民事執行法律監督的重要依據,但同時因為法律規范的不完善、內部機構因素以及思想觀念等的制約,檢察機關開展民事執行法律監督還存在一些問題,亟待研究.
一、民事執行法律監督存在的問題
從立法層面來看,對于如何建構民事執行制度問題一直是爭論焦點之一,對于檢察機關對民事執行檢察監督的合法性及必要性也一直在論證過程中但未予立法.現新修改的《中華人民共和國民事訴訟法》第 235 條規定:"人民檢察院有權對民事執行活動實行法律監督",算是對民事執行檢察監督的立法認可,但是對執行監督的范圍、開展執行監督的方式等都沒有作具體規定.目前可依據參照執行的文件僅為 2011 年最高人民法院、最高人民檢察院的會簽文件《關于在部分地方開展民事執行活動法律監督試點工作的通知》,缺乏具體的實施操作依據.
從檢察機關的內部機制因素來看,主要表現在三個方面:一是監督能力存在不足.執行監督作為民事行政檢察多元化監督格局之一對檢察機關民行檢察人員的業務能力提出更高的要求.
但是由于民行檢察監督工作特別是執行監督工作開展較晚,在業務上還處在熟悉和探索階段,現有的法律水平和業務能力還無法達到有效監督的要求.二是實踐能力存在缺陷.2011 年 3 月兩高會簽了《關于在部分地方開展民事執行活動法律監督試點工作的通知》的規定,做的比較好的地區率先與同級法院會簽相關文件以便開展該項工作,但是即使是監督工作開展較好的地區,所監督的案件較其他的監督方面的還是偏少.更多的基層檢察院對于民事執行工作的開展還處在摸索階段.三是監督機制存在缺陷.監督機制就像是一只看不見的手靈活地指引辦案人員在實踐中如何進行監督,因此監督機制的建立能夠提升監督的效率,達到強化監督效果的目的.它包括從立案到監督結果反饋這一全過程.但是目前由于執行監督所積累的案件數量較少,相應積攢的實踐辦案經驗不足,導致監督機制無法健全,亦影響了執行監督體系的統一.
從外部環境因素來看,主要表現在以下兩個方面:一是法院內部對監督的排斥心理,認為監督會影響審判機關的形象,干預審判機關的工作.受傳統觀念影響,部分審判人員認為檢察院依法實施民事行政法律監督,實質是在"雞蛋里挑骨頭",一方面不愿意接受監督另一方面更不愿意配合監督.法院對于檢察機關的監督從內心里就已認定為一種基于權力擴張的干預,并千方百計地拒絕,因此一直以維持審判獨立或者訴訟高效為由加以排斥.有意見認為如果過分強調、過度行使民事執行檢察監督權,則會沖擊正常的執行工作體制和執行權運行機制,打破當事人雙方的平衡,增加訴訟成本、降低訴訟效率、導致多頭監督甚至被當事人不當利用來對抗執行等一系列問題.基于該種心理,往往法院對于檢察機關的監督是不愿意配合,具體表現在在檢察機關向其調閱案件亦或是向承辦人員了解情況時往往受阻,亦或是法院對檢察機關發送的建議文書不予理睬,消極應付,最終導致監督效果的不理想.二是監督效果得不到彰顯,無法達到宣傳的作用.社會層面上對于整治"執行難"、"執行亂"現象的呼聲越來越高,但是向監督機關反應執行過程中存在的違法情形的申請人卻是門可羅雀,比如本地區一審法院 2012 年受理執行案件達 3460件,2013 年截止 8 月份受理執行案件達 2470 件,但是向檢察機關反應執行問題的僅為 2 件,兩者之間的對比一目了然.案源稀少導致監督效果無法得以體現,無法產生積極地宣傳效應,雖然民事訴訟法修改后有為執行監督立了名,但是如果沒有良好的效果,再好的法律規定也將會淪為一紙空文.
二、完善民事執行法律監督的應對策略
一是要進一步明確檢察機關進行民事執行活動法律監督應遵循的原則.首先開展民事執行活動法律監督應遵循合法性原則.檢察機關對人民法院的民事執行活動進行法律監督必須嚴格依照法律規定,做到嚴格依法辦事,確保監督程序合法.其次應遵循謙抑性原則.制度設立執行檢察監督主要是為了彌補民事執行制度在程序設計上的缺陷,對民事執行環節增加外部監督力量,因此檢察機關在行使監督權時應嚴格把握尺度,檢察機關執行監督的根本目的不是為了糾正法院的錯誤而是要達到共同維護司法公正、保障當事人權益的目標.
二是要進一步明確檢察機關可以實行民事執行活動法律監督的范圍.兩高于 2011 年 3 月 10 日公布的《關于在部分地方開展民事執行活動法律監督試點工作的通知》,規定在十二個省\\(自治區、直轄市\\)開展民事執行活動法律監督試點工作.該《通知》
對民事執行活動的啟動方式、監督范圍、形式、效力等方面作了詳細的規定,包括超期限未支付款項、無正當理由未在規定對異議、復議作出裁定的、超期未執行的等五種范圍.隨著修改后民事訴訟法第 235 條的規定,使得監督的范圍包括了整個執行程序.但是要提高執行監督的效率及效果,作為監督機關應當將有限的精力投入到執行程序中,當事人所反映較普遍的問題上以及違法執行對當事人的合法正當利益及執行程序損害比較大的方面,比如執行文書送達、執行過程中對當事人財產進行的查封、扣押、拍賣、變賣行為,當事人提出的執行異議、執行程序中作出的中止、終結、追加或變更執行當事人等等方面.因此上述方面還需要結合實際工作調研再作出具體性的規定.
三是要進一步明確民事執行檢察監督工作開展方式.將主動監督和被動監督相結合,由于民事執行屬于私權,應當充分尊重當事人自身的意愿,應由當事人自由充分行使自身的權利,因此作為監督機關應依當事人申請才啟動監督程序.但是對于發現于執行過程中執行人員貪污受賄、徇私舞弊而枉法執行的,或是執行過程中有損害國家利益、公共利益的行為,檢察機關可以主動進行監督,以維護國家和社會公共利益及司法的公正.將事后監督與同步監督相結合,民事執行案件數量龐大、執行講究效率及受檢察監督謙抑性原則的影響,檢察機關實行民事執行監督無法做到完全同步監督,事后監督是作為對當事人在申請執行過程中出現的執行程序存在瑕疵的一種補充,符合救濟權利的要義,而同步監督是針對損害國家、社會利益及審判人員有違法行為的,同步監督可以有效地防止國家或集體利益的損失進一步擴大. 例如有些法院為保障執行程序的順利進行,邀請檢察機關介入"疑難"案件的執行程序,通過檢察機關向當事人做解釋說理工作,減少當事人的抵觸心理,對試圖抗拒執行的當事人形成威懾效應,從而預防和抵制可能的暴力抗法行為的發生,保障執行程序的順利進行.
四要進一步加大民事執行監督的宣傳.民事執行監督制度仍處在需大力推廣階段.以切實有效的執行監督效果作為宣傳載體,從而增強民事執行監督的認識度,增加當事人的依賴感,是民事執行監督制度的生命力所在.就目前來講,因受案源、案件質量等因素的影響,民事檢察監督效果還得不到彰顯,具體表現在受案率、反饋率等方面都較低.因此,要做好民事執行監督宣傳就是要強化監督效果,提高監督效率.作為基層檢察機關即要學會如何去監督,同時還要學會如何時將監督的效果進行推廣,達到互為促進的良性循環.
