2014 年 12 月 15 日，網友 b0679 發出主題帖 ：“貨物招標最高限價的困惑”引起大家熱議。

一、主題帖

貨物最高限價的根據 ：業主貨物標的價格，通常是通過市場調研得來的，每年年初編制并經業主多個部門審批后以計劃價形式下達。該計劃價是剛性的、不可突破的 , 但不一定是準確的，原因是 ：調研與采購的時間距離太遠，這期間技術要求、材料價格、通貨膨脹等因素導致市場變化太大。

問題是，在實際案例中，按《招標投標法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）第二十七條規定，最高限價應在招標文件中明確，則會產生兩種結果 ：要么無人應標，導致招標失敗，要么都貼著最高限價報價，把投標人之間實力的競爭變成了與最高限價貼近程度的競爭，也不能獲得真實的競爭結果。

改進措施 ：貨物招標能否把最高限價的公布時間放在截標時間之后、開標之前？這樣能使投標人進行真正的實力競爭，不知這樣做是否違規呢？

二、網友跟帖（略作修改）

2 樓 gcjlzyq ：《實施條例》第二十七條 [ 標底編制 ] ：“……招標人設有最高投標限價的，應當在招標文件中明確最高投標限價或者最高投標限價的計算方法。招標人不得規定最低投標限價”。條例明確規定最高限價應在招標文件中明確，也即是隨招標文件一起公開，不能自己隨意確定時間。

6 樓 laochan ：在老朽看來，預算和最高限價都是招標人的核心商業機密，怎么可以公布呢？公布預算和最高限價是愚蠢的行為，嚴重損害了招標的靈魂——競爭。

7 樓（樓主）b0679 ：法規規定在招標文件中公布最高限價，……這種做法對國內貨物招標和國際機電產品招標是很不適用的。工程招標的最高限價一般是根據設計圖紙、施工方案、施工圖、工程量清單、人工成本等因素經計算并考慮當地實際情況確定的，基本有譜。而貨物的價格尤其是機電產品的價格由于工藝方案的不同、技術復雜程度不同、材料的不同、選用品牌的不同、國內國際元器件配套件的不同、工廠規模的不同、企業國有和民營性質的不同、歐美和亞洲地域的不同、時間的不同等，是很難計算出來的，即使勉強能算出來也沒有代表性、沒有適用性、沒有什么參考價值。在這樣的情況下，業主一方面要保證計劃不突破，另一方面又要使招標有競爭性并獲得性價比高的設備，若采用公布最高限價的辦法，顯然是適得其反的。本來在沒有《實施條例》第二十七條規定時，我們都是在投標時間截止后、開標之前公布的，效果非常好，到了現在結果卻一塌糊涂，招標連連失敗，業主不滿意，招標代理機構不滿意但又不能違法。何時能夠修改一下這第二十七條或者把工程招標和貨物招標區別一下呢？實際上我們招過的工程標，投標人也都是貼著攔標價報的。

9 樓 gzztitc ：80 年代末，世界銀行采購專家錢目根給我們講課的時候，婉轉地說了“不應該公布最高限價”的做法。大意是 ：你要用 100 元購買自行車，你能夠告訴對方，我最多出 100 元嗎？那，怎么劃價呢 ？……10 樓 danzima ：無論是工程、貨物，還是服務，可以有采購控制價，但不宜公開發布。理由如下：1. 形成有價值、科學合理的采購控制價，對人員技術和經濟水平的要求很高。即使是施工項目，也局限在使用大綜材料為主的施工項目。安裝、裝飾類的施工項目，做出有價值、科學合理的采購控制價也是很難的。2. 公開發布采購控制價，容易誘發“圍標”、“陪標”。3. 公開發布采購控制價，可能損害招標人經濟利益。4. 公開發布采購控制價，一般會采用最低價中標，以現在“坐臺專家”的技術修養、3 個小時內的評審時間，導致“劣質低價”中標，這也是一種破窗效應，長此以往，不合理的采購理論，將導致社會主體的創新能力缺失。當下管理制度下的最低價中標，將阻礙生產力發展。

11 樓（樓主）b0679 ：業主公布最高限價的初衷就是給不可預測情況留有后退的余地 ；如果不公布這個價格，當所有投標人都沒有被否決、也能對中標候選人排序 ；但是排序第一的候選人的價格超出了業主的計劃價，使得業主無法簽約時，業主以什么理由拒絕本次招標的結果呢？

14 樓（樓主）do679 ：招標遵循公開、公正、公平原則是為了鼓勵競爭，但是這個最高限價法規要求一定在招標文件中公布，實際上把競爭異化為“競猜”了。如果貨物招標允許在投標截止時間后、開標之前公布這個最高限價，問題就解決了。

15 樓 rongnianwang ：公布招標控制價的做法實際上是限制競爭的做法。如果投標人的報價都高于招標人的預算，招標人首先應該申請增加預算，如果不能批準調概，就應該宣布本次招標無效，修改招標文件要求重新招標。用公布招標控制價來限制投標人，實際上限制了投標人的自由競爭。如果大家都合理地高于招標控制價，說明招標控制價制定得不合理，修改的應該是招標控制價，而不是讓投標人修改。由于我國招投標的誠信程度較低，所以才公布招標控制價，實屬沒有辦法的下策。為此，我國的《建設工程工程量清單計價規范》也對此進行了限制，即 ：當招標文件公布控制價后 5 天內，投標人有權利就投標控制價的合理性進行投訴，如果經政府造價管理部門的調查，認為控制價超過合理價位若干百分比以上的，招標人應當做合理的糾正。但是，認定招標控制價的合理性也非易事，要有確實的造價或市場的根據。何其難！所以不如不規定這樣的限價。

16 樓 danzima ：國際招標文件部分內容中隱含賦予了招標人拒絕這種超過招標人真實預期價格的投標的權利。即 ：合同不能強買，當然也不能強賣！招標人真實預期價格為 1000 萬，所有投標人的投標價格都超過 1000 萬，雖然這個真實預期價格沒有公布，本人認為國際招標文件賦予了招標人拒絕這種超過招標人真實預期價格的投標的權利，并給出了解決辦法。只要招標人不是惡意的，投標不是惡意的，就沒必要公布最高限價。只要招標人不是惡意的，投標人就不敢惡意投標。

19 樓 bob1511 ：其實就是最低價無法推行。如果被圍標了，公布不公布意義不大。采用最低價，只要是有競爭，價格怎么也不會貼著攔標價（即如果行業、地區被幾家壟斷，形成價格聯盟，怎么招標也都會）。低價中標最大的問題還是低價中，質量無法保證。因此，要推行最低價中標，就需要對合同履行嚴抓起來，對違約進行嚴懲。培養理性投標人，強化履行合同的重要性.

21 樓 jerryhh ：……每一項政府招標都是有預算的，超過政府預算的不能執行，遇到的問題是所有投標人的報價均超出預算，只能廢標重來。對公開控制價引發的不良后果，也很擔憂。我覺得可以區別對待，對于競爭性強的項目，根據預算公布控制價，防止超出預算的同時，圍標可能性小。對于競爭性不激烈或者壟斷性強一些的項目，預算保密，不設控制價，防止出現貼著預算的情況。

23 樓 jerryhh ：某大學招標辦公室采購，老師買的設備預算是從供應商那里獲取的，然后上報學校審批通過。這樣，如果不公布預算，前期接觸的供應商就會獲得先機，對老師購買設備的品牌檔次更了解 ；那些看到招標公告再來報名的廠家因為不知道預算，僅根據招標文件技術指標來推測投標產品的檔次、價位，很容易造成報價太高或者太低。該大學招標辦公室不知道有什么好的解決辦法，所以準備公布預算。

24 樓 liuhu6782 ：……工程招標的最高限價必須在招標文件中公布，投標報價超限價必須否決其投標，貨物采購的預算不應在開標前公布，超預算不一定會被否決投標，這正是工程招標與貨物采購區別之一，這是由兩種招標標的的特點決定的。工程通常有圖紙、有清單，套定額，社會平均成本相對好測算，根據社會平均成本制定出預算，根據預算形成招標人能接受的最高限價，而公布最高限價可以有效地防止畸高畸低的有效報價（早期是用最接近標底的報價得高分來杜絕畸高畸低報價，后因標底腐敗等原因取消了）?；邎髢r導致招標人損失，畸低報價不能保證工程質量、安全、環境保護等措施到位。

28 樓（樓主）bo679 ：該問題是否涉及 2014 年 3月 15 日生效的《消費者權益保護法》呢？其中第九條“：消費者享有自主選擇商品或者服務的權利。消費者有權自主選擇提供商品或者服務的經營者，自主選擇商品品種或者服務方式，自主決定購買或者不購買任何一種商品、接受或者不接受任何一項服務。消費者在自主選擇商品或者服務時，有權進行比較、鑒別和挑選”。同時，2007 版國際招標文件范本第一冊，也有符合消費者權益保護的這一條 ：第 32.1 條“在特殊情況下，招標機構和招標人保留在授標之前拒絕任何投標以及宣布招標程序無效或拒絕所有投標的權力”。以上兩條個人理解就是不能強買強賣。招標人為了保護核心商業機密“設置最高限價”，而不公布這個價格，且在招標過程的所有活動都是合法合規正常操作的前提下，排序第一的候選人的價格超出了業主剛性的、不能有一分錢突破的計劃價，使得業主無法簽約時，招標人可否以上述兩條理由拒絕本次招標的結果呢？也就是是否可以把“消費者（招標人）享有自主選擇商品或者服務的權利（自主決定購買或者不購買任何一種商品、接受或者不接受任何一項服務）”寫入招標文件中，以達到國際招標文件范本第一冊第 32.1 條的目的呢？（注 ：本案例想解決的是如何拒絕招標結果的問題，不是圍標串標問題，也不是如何確定評標方法的問題。）與工程項目不同，由于商品經濟的發育成熟，各商家銷售的產品個別成本差異很大，無法測算出社會平均成本，而貨物驗收相比工程簡單易行，對預算保密，能促使供應商客觀地報出自己有競爭力的個別成本，而公布預算反倒會誤導供應商的報價。

三、版主思考

本主題帖討論的問題看似簡單，其實涉及到招標過程中的很多問題 ：

1. 標底與最高限價的定義及適用范圍。

2. 貨物招標需考慮工藝方案、技術復雜程度、材質、品牌、元器件配套件等條件，其最高限價的編制依據怎樣保證其準確性？

3.《實施條例》第二十七條是否適用于貨物招標，如果不適合需不需要作修改？

4. 可否在開標時公布最高限價，還是必須與招標文件同時發出？

5. 設置最高限價是否有悖于《消費者權益保護法》的自主選擇原則？

6. 是否可以保留招標人在授標之前拒絕任何投標以及宣布招標程序無效或拒絕所有投標的權力，直接否決高于預算價的投標？

7. 貨物招標限定最高限價有無必要？

8. 最高限價到底在招標活動中能起到什么作用？

希望招標界同仁能認真思考并給出自己的答案。

本人根據以往招標的經驗思考的結果是 ：

1.《政府采購法》第三十六條應予廢標的情形第（三）款為 ：“投標人的報價均超過了采購預算，采購人不能支付的”；看似規定的是投標人報價超預算，其實質是給預算不精確的政府采購項目設置了一道坎，即預算要準確。實際采購活動中，經充分競爭并排除串通投標后，投標報價還是“均”超預算的，應該認定為預算不準確而修改預算，而不是沒有認真調研就提前公布預算。由于怕廢標而提前公布預算并不科學，說到底是一種因噎廢食的做法。

2. 如若依照樓主和網友建議的方法，在開標時公布，或法律法規規定在貨物招標中不適宜使用最高限價，還要等法律法規的修改。在沒有法規支持的當下，倒不如認真做好標底，以標底為參考。開標時公布最高限價的方法其實相當于標底使用的一種形式。

3. 說到國際招標，2014 版的范本第 32.1 款已經作了修改，將“招標機構和招標人保留在授標之前拒絕任何投標以及宣布招標程序無效或拒絕所有投標的權力”一句修改了，只保留了采購計劃發生重大變更等不可抗力原因，可以經報審后重新招標的權利，并在第 2 款做出評標委員會對所有投標都不符合招標文件的否決規定。2014 年版范本中“投標文件格式”的《投標書》中第 7 條規定 ：“投標人同意提供貴方可能要求的與其投標有關的一切數據或資料。投標人完全理解貴方不一定接受最低價的投標或收到的任何投標”，還依稀保留了 05、07 版第 32.1 款的一絲原貌，可是依據這條就否決所有高出預算的投標還是有些牽強。至于《消費者權益保護法》中的“自主”決定購買，可以在資格預審、編制招標文件等其他環節中體現，在這個問題上還是要遵守特殊法的規定。

四、結語

編制標底極有必要，其在評標時的參考作用不可小覷。設定最高限價確實沒有必要，它既不能遏制串通投標，編制的依據又不牢靠（尤其是貨物和服務項目），還限制了充分的競爭，在招標投標活動中弊大于利，不值得推廣使用。而在正常的競爭條件下，投標人報價全部高于預算，一般應該從預算的準確性來考慮并分析。經過充分的競爭，排除串通投標，全部投標報價高于預算，說到底是招標人的原因。防止投標報價“均”超預算，招標人做好預算是前提，設定最高限價不是萬能藥。