2010 年發布的《中華人民共和國社會保險法》第70 條規定，社會保險經辦機構應當定期向社會披露社會保險參保和收支等信息; 第 76 條規定權力機關依法監督社?；鹗罩?、管理和投資管理的職權和具體方式; 在社會監督方面，該法第 80 條規定，各地應成立社會保險監督委員會，成員由用人單位代表、參保人員代表、工會代表和專家等組成，通過提出咨詢意見和建議等方式實施社會監督。但從該法規定的監督方式來看，無論是權力機關的監督還是社會公眾的監督，都屬于事后監督，無法在社?；痤A算環節行使監督權。
2013 年 1 月，人力資源與社會保障部發布了《關于開展社會保險基金社會監督試點的意見》。該《意見》雖然沒有要求在社?；痤A算環節引入公眾參與程序，但明確提出應“把公眾參與、專家論證作為社會保險重大決策的必經程序”，充分表明公眾參與這種民主決策方式在社會保險領域可以發揮重要的作用。
2014 年我國社?；痤A算的相關內容寫進政府預算報告被譽為一大亮點，但從報告的內容來看，將社?；鸺{入政府預算，其目的僅僅在于向全國人大報告政府用于補貼社?；鸬墓仓С鲆幠Ｒ约霸u判其是否合理的相關數據，而沒有將社?；痤A算納入政府預算并且接受權力機關的監督。目前已有學者明確提出社?；鸩煌谪斦Y金，社?；痤A算不應納入政府預算，不應提交權力機關審批［1］。如何有效強化社?；痤A算的外部監督，保障社?；鹗罩б幏恫⑶也槐慌灿脭D占，需要在政府預算審批程序之外尋找對策，而社?；痤A算比較適合作為公眾參與預算的改革試點。本文擬對公眾參與社?；痤A算的理論基礎、現實條件和具體方式進行探討，旨在推動公眾參與程序的確立。
一、公眾參與社?；痤A算之法理分析
按照我國社會保險法的規定，社?；鹬饕獊碓从谄笫聵I單位和個人的繳費及其收益，政府財政資金只用于補貼支出的不足。由于社會保險參保人數眾多，涉及面非常廣泛，是社會穩定和諧的基石。社?；鸨O管一直是理論界研究的重點問題之一。2006年上海社?；鸢甘股绫；鸨O管問題再度成為研究熱點。在這次大討論中，“社?；饳鄬俨磺?、所有權主體長期缺位被認為是導致監管不力的主要原因，社?；鸱尚再|和權屬問題也被定位為理論研究的邏輯起點”［2］，學者們認為社?；鸬男再|關涉社?；鸸芾砟Ｊ降倪x擇、參保人是否對社?；鹣碛兴綑?、能否以所有權或共有權為基礎參與社?；鸬倪\營和監督管理等若干重要問題。有學者提出，研究社?；鸬男再|非常重要，既是維護參保人權益的理論基礎，也是做好社?；痤A算和管理工作的重要前提［3］。
社?；鸬臋鄬倥c性質實質上是一個問題的兩個方面。梳理已有的研究成果，理論界多以我國社?；鸬幕I集與支出為觀察視角，并形成了以下三種較有代表性的觀點: \\( 1\\) “社?；鹗且勒辗?、行政法規的規定，以單位和個人繳費等方式籌集，政府給予適當補助，獨立于財政性資金以及其他組織或者個人財產，專項用于社會保險待遇以及相關事項的資金。
它是公共資金而不是財政資金，應獨立于財政資金并專戶管理?！保?］\\( 2\\) “社?；鹗且环N現收現付的形式，即用現在工作的工人所創造的財富，支付已退休工人的養老金費用，具有再分配的功能的特征，由于用于社會財富的再分配，所以個人就喪失了對這部分基金的所有權，而全部集中到國家手中?！保?］“社會保險基金屬于財政資金范疇，應按照財政資金的管理要求進行管理?！保?］\\( 3\\) “社?；鸨举|上是歸屬社會全體勞動者的，因而其所有權無疑可以被認為是社會全體勞動者的所有權集合，即勞動者的俱樂部所有權?！保?］其中，“社會統籌基金屬于所有參加社會保險的在職職工及符合保險金領取條件的在職、退休職工共同共有的半財政性質的基金，個人賬戶基金的所有權屬于參加社會保險的個人所有”［2］。上述觀點均有一定的道理，但無論是將社?；鸲ㄎ粸樨斦Y金、公共資金還是參保人的共有資金，都很難與我國社會保險所有險種的運行規則相契合。
目前我國社會保險有5 個險種，不同種類社?；鸬幕I集與支付方式不盡相同，要想構建以所有權為基礎、并能適用于不同險種、以所有人權益保護理論為基礎的監督管理制度，確有困難，況且隨著經濟、社會的發展，我國的社會保險體制也將處于不斷完善的動態發展過程中。社會保險體制的變遷勢必會對社?；鸬幕I集和支付方式產生實質性的影響。例如，如果在社會保險領域變費為稅，那么，按照現有的研究范式，社會保險費改稅必然會觸及社?；鹦再|和權屬定位，以所有權為基礎設定的監督權和管理權也將因此而動搖。這種可能性也許是學者們始料未及的。
事實上，試圖將參保人享有的監督權和參與權維系在所有權之上本身就是一種狹隘的觀點。受計劃經濟的影響，我國主流觀點習慣上將勞動關系作為社會保險關系的基礎，這種觀點在一定程度上妨礙了社會保險的“社會化”。其實，社會保險是為了滿足社會公眾未來生活基本保障需求的一種制度安排，是在市場經濟和民主政治背景下政府應該提供的一種公共服務。雖然有學者提出，在我國養老保險和醫療保險統籌賬戶與個人賬戶分帳管理的制度框架下，“依據個人賬戶資金、企業年金可以繼承的制度安排，可以得出參保人對個人賬戶資金和企業年金享有所有權的結論”［7］，但在統籌賬戶以及工傷保險、失業保險和生育保險中卻無法得出類似的結論。因此，以所有權為基礎構建參保人權利保障的理論和機制存在一定的局限性。在公司治理領域，隨著對傳統股東至上主義的反思，股東被認為是公司唯一的最有效監管者的觀點也受到質疑。隨著利益相關者共同治理理論的興起，所有權將不再是參與治理與監督的唯一依據，按照這樣的思路，參保人的監督和參與權也完全可以在所有權之外另辟蹊徑。
社會保險是一種公共服務，“實現社會公平是社會保險制度的首要社會功能與核心價值關懷”［8］，“社會保險制度的出發點與歸宿點都天然地表現出對社會公平的追求”［9］。因此，保障參保人權益的核心也在于保障其在社會保險領域的公平。在所有類型的社會保險中，參保人既是納稅人\\( 或者負稅人\\) ，也是社會保險關系中的受益人，且參保人的這種雙重身份不會受社會保險制度改革的影響。以公平價值為目標，圍繞此雙重身份構建參保人權益保護理論和制度，不僅具有普適性，而且具有穩定性。
首先，參保人作為社會保險關系中的受益人，對社會保險金享有期待權，是社?；鸬睦嫦嚓P者。雖然對于參保人而言，其期待利益的標準和實現條件既有法律的明確規定，也有財政資金作為最后擔保，在理論上不存在任何風險，但在實踐中，由于地方政府財力不充足或者因社?；鸨粩D占挪用而降低保障標準的事實并不鮮見。隨著參保人范圍的不斷擴大，我國社?；鹗杖胍幠Ｔ鲩L較快，2013 年我國社會保險基金總收入已達到 35994 億元［10］，由于委托代理關系中代理人存在著作出逆向選擇的可能性，因此，社?；鹗杖朐礁?，蘊含的社會風險越大。正因為如此，學者們對于巨額社?；鸨O管問題的思考一直沒有停止過。2006 年上海社?；鸢覆粌H引發了關于社?；鸨O管的大討論，而且引發了一場審計風暴。隨后，多起社?；疬`規大案接踵而至，社?；鸢踩珕栴}再度成為社會關注的焦點。為了加強對社?；疬\營的監管，確有必要參照利益相關者共同治理理論，賦予參保人參與社?；痤A算的權利。
“所有的改革，無論是國企改革，還是社會保障體制改革，都應該讓所有的利益相關者參與，既參與改革的設計，也參與改革的評估，讓他們享有平等的參與權、表達權、討論權，乃至投票權。參與的過程就是信息披露的過程，也是利益表達的過程?！保?1］通過參與，可以強化參保人對社?；疬\營的監督，維護參保人的合法權益，也有利于提高社?；疬\營的透明度和安全性。
其次，參保人作為納稅人，對財政資金投入社會保險的規模是否適當應享有知情權、話語權和監督權。按照公共財政理論的要求，政府提供公共服務的所有支出都應通過政府的公共預算來統一安排資金，并向社會公布，接受社會監督，對社會保險的財政投入也不能例外。一方面財政投入應維持社會保險所提供的保障水平與經濟發展水平相當，使社會公眾都有機會分享經濟發展的成果，另一方面財政投入也不能無限度地彌補社?；鸸芾聿划斔a生的資金缺口，影響其他公共服務的質量。在預算公開的基礎上建立規范的公眾參與機制，不僅可以推動地方治理的民主化，加強對政府財政的監控，而且可以促進財政資源及公共服務分配的公平。目前，我國社會保險主要以縣市級為統籌區域，公眾尤其是社會保險統籌區域內的人群，雖然在相關專業知識上有所缺乏，卻非常了解本地的經濟發展水平和消費水平，他們對社會保險保障水平的評價是直接的、自覺的、敏感的。社?；痤A算是反映各項社?；鹗罩У哪甓扔媱?，能夠全面涵蓋社?；鸬母黜検杖牒椭С鲰椖?，參與社?；痤A算不僅是參保人實現知情權、表達話語權和行使監督權的最佳途徑，而且公眾參與在一定程度上有助于社?；鸬囊幏豆芾?，提高社?；疬\行的公信力，促進社會和諧。
二、公眾參與社?；痤A算之現實條件
“權利的本質與意義不在于法律文本上的客觀宣告，而在于權利的主觀行使與實現。權利理論的重點應當關注權利的運行實踐與實現的機制，關注權利的價值與目的?！保?2］要在立法上確認公民參與預算的權利，還必須考察是否具備實現該權利的現實條件。筆者認為，我國現階段已經具備了公眾參與社?；痤A算的條件。
1. 公眾主體意識日益覺醒。改革開放以來，隨著市場經濟的成熟和依法治國的推進，平等、自治和法治等理念逐步滲入公眾的社會生活，并開始喚醒公眾的主體意識。在信息技術飛速發展的時代，公眾不僅擁有了關注政治生活和社會生活的便捷通道，而且也擁有了表達話語權的各種平臺。事實表明，公眾參與開始導入我國社會治理實踐，成為政府決策的重要環節之一。如在立法領域，開門立法已成為一種常態，曾公開向社會公眾征求意見的法律已有10 多部，公眾參與的積極性大大超出了立法機關的預期。
2006 年，湖南省常寧市財政局超預算購買公務用車，被常寧市農民蔣石林告上了法庭［13］，標志著公民主體意識在公共財政領域已經覺醒。在預算領域，2005 年浙江省溫嶺市新河鎮將民主懇談引入鄉鎮預算決策過程、在預算程序中增加民意表達機制，首開公眾參與預算的先河，多起公眾申請預算信息公開的案例更是生動地表達了公眾對參與預算的訴求①，政府部門也開始積極回應公眾的訴求②。
2010 年溫家寶同志在政府工作報告中提出要推行預算公開，2010 年 3 －4 月，相繼有 35 個部委在門戶網站上公布了 2010 年部門預算，2011 年 3 －5 月，有88 家部委在網上公開了2011 年部門預算;2012 年4 月 23 日開始，98 個中央部委中的 92 個在一周之內相繼公開預算，且內容較之前詳細; 2013 年 4 月 18 －19 日，除涉及國務院機構改革之外的 82 個部委的預算整齊亮相，一并公開了“三公經費”支出，部分媒體結合各部委的職能撰文評析其經費支出，引起了全社會的熱議?？梢哉f，經過幾年的推動，目前中央部委公開預算已被全社會視為理所當然，地方政府也意識到公開預算是一種責任，2014 年修訂的《預算法》明確要求政府預算必須公開，預算公開已成為政府的法定責任，而越來越多的公眾已經開始關注預算公開的程度與質量了。這說明公眾參與預算的主觀條件已漸趨成熟。
2. 網絡民意備受關注。一方面，公民知情權和話語權的擴張必然導致民意擴張，另一方面，民主政治離不開公民的政治參與。這兩個方面交匯在一起，極大地彰顯了民意對社會治理和權力運行的影響力。網絡民意不僅釋放了公民對權利的正當表達，而且已經成為一種不可忽視的社會控制力量，近幾年發生的陜西“周老虎事件”、深圳“林嘉祥事件”、重慶“出租車罷運事件”、南京“天價煙事件”、云南“躲貓貓事件”、佛山“小悅悅事件”、紅會“郭美美事件”、河北“毒膠囊事件”、陜西“表哥楊達才事件”、北京“李天一事件”以及諸多不雅視頻照片事件等等，都在網絡民意的關注下演變成公共事件，彰顯了網絡時代民意的巨大力量。2008 年中國青年報的調查就顯示，67． 1% 的公眾認為互聯網已經成為官方了解民生、體察民意的重要途徑，71．9%的公眾認為越來越多的官員上網收集民意意味著政府開始重視網絡民意［14］，網絡表達已經成為中國式民主建設的新通道。
2008 年 6 月 20 日，胡錦濤同志通過人民網與網友在線交流，指出互聯網是了解民情和匯聚民智的重要的渠道。隨后，各地黨政機關紛紛以此為契機，探索自媒體時代掌握輿情的新途徑和新通道。2009 年2 月 28 日溫家寶同志也通過人民網與網民在線交流，問政于民。2010 年1 月，時任湖南省省長周強在政府工作報告中首次將“網絡民意”與“院士專家”、“咨詢機構”、“社會聽證”并列，認為網絡民意是推進政府民主決策的重要影響力量［15］。2010 年被稱為“中國微博元年”，在許多社會熱點問題上，全國網民都通過微博參與其中。當前，政府和官員開微博已經成為一種趨勢①，越來越多的政府部門和官員將微博作為一種與群眾溝通的新平臺。據報道，早在 2012 年初，北京市八成政府部門就開通了官方微博，在“北京微博發布廳”中，無論是政務機構微博還是發言人微博，粉絲活躍度普遍較高，近三成官方微博粉絲活躍度超過50%［16］。
毋庸置疑，日新月異的網絡技術正在塑造信息傳播無時空障礙的傳奇，以電腦、手機為終端的溝通媒介使公眾開放快捷的同步表達成為現實。網絡的發展不僅是一場信息革命，而且是政治民主必然要經歷的發展進程。隨著網絡民意的社會影響力不斷擴張，可以預測，公眾對社?；痤A算的參與熱情將得到空前的釋放，網絡將成為公眾參與社?；痤A算的主要媒介。
三、公眾參與社?；痤A算之方式
為了實現公眾參與預算的民主價值與監督功能，公眾參與應貫穿于社?；痤A算程序的所有環節。目前，我國社?；痤A算的統籌級次以縣市級為主，公眾參與的范圍與統籌級次應是對應的?；诠妳⑴c的區域性特點，公眾可以通過以下幾種方式參與社?；痤A算程序。
1. 通過政府網站等媒介對預算草案發表意見。伴隨著信息技術的發展和我國電子政務的推廣，目前我國各級政府網站建設已基本完成，各級政府及其部門網站建設立足于政府信息公開、在線服務和公眾參與三大功能，為公眾提供及時、便捷、高效的信息服務平臺，不僅充分彰顯了服務型政府的理念，而且為社會公眾參政議政創造了條件。因此，借助地方政府網站公布社?；痤A算草案，同時提供在線交流平臺，并通過電視、報紙等媒體廣泛宣傳說明，鼓勵公眾積極參與、在規定的期限內對預算草案提出意見并說明理由，可以成為公眾廣泛參與且成本較低的一種有效方式。公眾既能通過網絡留言以匿名或實名形式發表意見，也能以書面形式向預算編制機構即社保保險經辦機構表達建議和意見; 然后，由社保保險經辦機構或其委托的第三方機構對公眾的意見進行整理、分類，作為修改、審議預算草案的參考。當然，社保保險經辦機構還應將整理、分類的意見及被采納的情況通過網站向公眾反饋，必要的時候還可以通過網絡與公眾在線交流，或者邀請部分公眾代表座談。在立法領域已經積累了很多廣泛征求公眾意見的經驗，在預算程序中可以借鑒。2007 年底，河南省焦作市首次將60 個公共項目放在網上讓公眾投票，并根據最終得票選出前10 項列入政府預算［17］，已經邁出了公眾參與財政決策的第一步，這也說明公眾通過網絡參與預算具有可行性。
2. 通過聽證程序參與預算編制、調整的討論。由于我國政府預算非常復雜，且專業性極強，所以在我國預算領域引入聽證程序并不多見，但這并不意味著聽證程序在預算領域沒有存在的價值，少數地方已經有了較成功的嘗試。例如，2003 年初重慶市財政局制定了《重慶市財政局預算追加聽證會暫行制度》，用于規范追加預算指標的審議和確定程序;2004年6 月24 日，重慶市銅梁縣舉行全國首次縣級財政支出公開聽證，將2 萬元以上的追加預算通過公開聽證程序來集體決定［18］; 2004 年 3 月 23 日，焦作市財政局召開了首次部門預算聽證會，對市水利局、衛生局、司法局和焦作大學四家即將提交審議的部門預算舉行了內部聽證和社會聽證［19］。此后，焦作市財政局又多次就預算草案和財政投資項目舉行聽證會，2008 年還出臺了《焦作市財政預算社會聽證管理辦法》，將財政預算社會聽證工作制度化，堪稱讓公眾參與預算的先行者。
目前，財政部科研所與焦作市財政局共建的財政科研焦作基地已經成立，焦作市公共財政改革的模式和經驗將在全國推廣。各地區可以以此為契機，在社?；痤A算領域率先引入聽證程序，為公眾參與創造條件。社保保險經辦機構可以綜合考慮公眾發表的意見和建議、專業知識、所代表的利益群體等因素選取公眾代表參加預算聽證會，參與預算草案的討論，并允許公眾報名旁聽，甚至可以將聽證會通過網絡直播，讓更多的公眾了解社?；痤A算聽證的情況，使預算信息更加公開透明，便于公眾參與預算監督。
3. 參考預算審計報告和決算對預算績效予以評價。雖然早在2003 年我國就提出要建立預算績效評價體系，且隨后在理論研究、制度建設、機構設置和評價試點等方面都進行了有益的嘗試，但由于工作基礎不同，各地預算績效評價工作進展很不平衡?？傮w而言，我國預算績效評價工作尚處于起步階段，公眾參與預算績效評價也在探索之中。2005 年財政部出臺的《中央部門預算支出績效考評管理辦法》就規定了公眾評價法，2009 年 6 月財政部出臺的《財政支出績效評價管理暫行辦法》則將公眾參與定位為公眾評判法，且拓展了公眾參與的范圍，不再將公眾參與限制在支出效果無法量化評價的領域，表明公眾全面參與預算績效評價已經具備了制度基礎。
公眾可以在預算審計報告和決算公開的基礎上，通過參與網絡投票、填寫問卷調查、書面發表意見等方式，結合自身對社會保險服務的體驗和感受綜合評價社?；鸬闹С鲂б?。城外經驗中，德國農村養老保障實行自治管理，投保者不僅對政策十分了解，還對政策的制定和實施有表決權，投保者的利益訴求能夠得到很好的表達，這一點值得我們國家借鑒［20］。
公眾對社會保險覆蓋范圍是否公平、保障水平是否與本地區經濟發展水平相適應以及服務質量是否令人滿意等問題的感受最直觀，公眾對社會保障水平的提高也一直充滿期待，通過吸納部分社會公眾參與社會保險預算績效評價工作，借助參與者的信息分享來促進和穩固公眾對政府的信任，有利于推動社會保險事業的發展與和諧社會的構建。
參考文獻:
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