1 陜西省地方政府公債發行現狀分析

1.1 陜西省地方政府發行公債概述。陜西省地處西部地區，基礎條件、設施建設長期以來相對滯后。隨著國家西部大開發政策的實施，陜西省迎來了新的發展機遇，全省經濟實現了跨越式發展。但受綜合財力限制，政府部門在很多方面存在較大的資金缺口，如民生建設、基礎實施建設、環保建設等，僅僅依靠財政的力量無法滿足各項建設發展的實際需求。2013 年陜西省陜西省審計廳進行了一項政府公債調查，調查數據顯示，在陜西省地方政府的債務總額中，用于高速公路建設的投資費用為 427 億元，占債務總額的 33%；用于建設城市基礎設施的投資費用約為 237 億元，占債務總額的 18.6%；用于教育方面的投資，約為 124 億元，占債務總額的 9.8%。

1.2 陜西省地方政府發行公債現狀。2010 年，陜西省政府制定了《關于加強政府債務管理工作的通知》，要求加強管理政府公債管理制度，制定科學有效的管理機制。截止到 2013 年 6 月底，陜西省本級共拿出 24.17 億元資金用于財政償債，有 9 個地市本級和 62 個縣區本級制定了相應的債務管理制度，同時還有 4 個地市本級和 36 個縣區本級建立起了較為系統完善的債務風險預警制度，有效地保障了政府債務風險管理的安全。全省各級政府共出臺債務管理制度 98 項。全省各級財政部門按照財政部的部署，完善了政府性債務統計報告制度，實行債務報表的月報、季報和年報，加強對政府性債務的統計管理和動態監控。

2 陜西省地方政府發行公債存在的問題

2.1 中央地方財政權權屬不明，財政資金使用效益不高。根據陜西省審計廳的調查顯示，目前陜西省在政府性債務管理中存在一些問題，集中表現在：一是市級和縣級政府的公債總額呈逐年上升趨勢，且則長速度較快；二是一些行業和地方債務負擔較重，甚至有些地區的償債率高達100%，不利于其健康穩定發展；三是地方政府在償還債務時，過分依賴土地出讓收入，違背了土地承包管理的基本原則；四是一些單位和地方存在違規使用政府性債務資金和違背融資等情況，不利于政府財政管理活動的順利進行。

2.2 財政收入與負債規模矛盾突出。針對這一問題，本課題組對陜西省的銅川市宜君縣進行了實地調研，銅川市宜君縣共有人口共九萬人，其中七萬人為農民。該縣為國家級貧困縣，去年財政收入剛剛突破億元人民幣，達到14181 萬。2009 年，該縣委托省人民政府代發轉貸資金639 萬，并將此筆資金用于公益事業建設，因為公益事業收益微薄，所以只能用財政償還。由于該縣財政收入有限，一直無力償還。在 2012 年債務到期后，經多次催還，終與銅川市協商，由市轉貸 639 萬用于償還 2009 年的債務。

2.3 地方財政收入不足導致還款風險較大。以稅收擔保的地方債首先會導致償還風險。地方財政收入不足是地方政府發行債券的原因之一，宜君縣在這一方面的問題主要表現在：①該縣由于沒有支柱產業，財政吃緊，目前的債務還有幾千萬主要來自于廉租房和通村公路等公益事業建設。公益事業幾乎沒有收入，所以只能由財政償還，缺口較大。②各個行業資金配套不規范，由各個行業自己要求，無統一政策標準，易發生不公等現象。③雖然有“世行”貸款和新能源貸款等政策，但因為其無可立足產業（主要為煤礦產業），擔心債務無法償還，再加之思想保守，所以一直未進行貸款。雖然其財政收入突破億元人民幣，但其可自由支配資金僅為三千萬到四千萬，公益事業收益低，債務償還基本依靠當地財政收入，造成當地其他方面無法發展，所以產業發展于償債之間矛盾激烈。

3 美國各州關于政府公債的法律規定

3.1 加利福尼亞州法。加利福利亞州法規定，地方政府在未取得超過 2/3（包括 2/3）選民同意的情況下，不得擅自增加債務支出費用，并使其超出此年收入。

3.2 弗吉尼亞州法。弗吉尼亞州法規定，在發行政府證券和包括負債在內的其他利息性收入負債時，任何城市都不得使其發行總額超過本市上次應課稅房地產評估值的 10%，否則將受到相應處罰。

3.3 賓夕法尼亞州法。賓夕法尼亞州也就地方政府公債的管理制定了相應的法律法規，以進一步提升其管理效率和質量。賓夕法尼亞州法規定，若全民投票表決一致通過了地方政府的公債決議，則地方政府的舉債規模和數額可自由選擇，不受限制和監督；而在非全民表決的情況下，地方政府的舉債規模不得超過當年舉債基數的 2.5 倍，累積的凈債務總額不得超過其規模的 3.5 倍。

3.4 基金會計。①州政府或地方政府普遍采用“基金會計”管理方法進行政府債務管理，利用特別基金享受到了很多額外的便利和好處。②政府會計委員會建立了專門的政府會計準則用于指導政府財政工作。

3.5 違反州憲法或者法律的債券發行是無效的。①只有當投資者接受了來自地方政府證券專業律師的法律意見，其證券發行才具有合法性。②某些州由首席檢察官負責給出政府債務管理的法律意見，有的則交由法庭審閱和處理。③法律意見通常包括以下幾部分內容：債券的法律有效性、發行人的責任與義務、特別基金償付、利息所得稅征收。

3.6 對州政府、下級政府的其他約束。①“陽光政府”（也稱“公開會議法”）。②發行者必須召開專門的、開放的、多數成員參加的主題會議。③會議議程和具體安排至少要提前一周通知。④政府官員不得通過表決的方式享有任何權益，一旦進行表決，則相關官員應受到規定處罰。

總之，美國各州的法律均規定：證券的發行目的必須是公共的，而非出于私人目的；有些融資項目必須經過選民同意方可進行；政府現金借貸必須在當年還清，且通常限制在預期稅收期限內；政府在進行借債時必須考慮其償還能力，不得過度借貸。

4 陜西省地方政府公債配套法律制度的構建

4.1 修改相關立法，進行事前監管。2014 年 8 月 31日，我國的《預算法》經十二屆全國人大常委會第十次會議審議通過。這次預算法的修改使省級地方政府被賦予發債權，政府舉債天花板由國務院設定，多方共同監管。并且規定只有公益性支出才可舉債。在此基礎上，政府應進一步加強對政府債務的事前監管力度，制定科學有效的監管措施。其中，事前監督主要包括對政府日常支出、長期公共投資、政府借貸的管理，控制資金變量，防止出現財政管理危機。此外，地方政府還要做好中期財政預算，定期發布財政債務信息。

4.2 建立監測機制，防范政府債務危機。建立健全政府債務監測機制，既是加強政府債務管理的重要舉措，又是防范政府財務風險，提升債務管理水平的必然要求。有效的監測機制能夠大幅度地減少債務風險，建立以責權發生制為基礎的政府財務報告制度，因此筆者認為政府的資產負債表應向社會公開，引入評級。地方債信息披露所涉及地方政府的相關業務應由該地區財政部門負責辦理。地方債信息披露應符合政府信息公開和債券市場監管有關規定。地區財政部門應保證所披露的信息真實、準確、及時。參與地方債發行的承銷機構、信用評級機構、登記托管和代理還本付息機構等機構，也應對其所出具的信息負責。

4.3 構建和完善地方政府借貸的風險監管體系。在地方政府債券的監管方面，我國目前尚無完善的法律規定。

就財政部發布的《2009 年地方政府債券預算管理辦法》而言，將監管義務交給地方人大和財政部。人大的審核過程管理并不嚴格，行政干預性很強，操作程序不規范，嚴重限制了地方人大對地方政府的監督和制約力度，不利于地方政府借貸行為管理效率和質量的提升。

地方政府借貸監管力度不足不僅會威脅到地方公共服務的供應，也不利于宏觀經濟和金融體系的穩定。因此，風險監管體系的建立不僅有助于擴大地方借貸，加強地方財政的透明度，預防和管理潛在的風險，同時也能支持政府的財政體系改革，提高資金的使用效率。

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