一、我國農業保險立法概況
我國《農業法》第 46 條明確了國家建立和完善農業保險制度的基本立場,確立了農業保險自愿的原則,提出要逐步發展和鼓勵完善政策性農業保險、互助合作保險和商業性保險.2009 年新修訂的《保險法》意識到商業保險與農業保險在法律性質、主體范圍、經營原則等方面的差異性,該法第186 條明確有關農業保險的事項由法律、行政法規另行規定,不適用《保險法》.2012 年10 月24 日,國務院第629 號令公布了《農業保險條例》,《農業保險條例》是我國第一部針對農業保險的行政法規,結束了我國長期以來農業保險無法可依的局面.《農業保險條例》共 5 章、33 條,在吸收農業保險國際經驗的同時,總結了我國十六屆三中全會以來政策性農業保險實踐探索的基本經驗,分別對農業保險概念、農業保險機構、財政補貼、賠付程序、經營規則、法律責任等作了規定.
綜上,我國尚沒有專門的農業保險法律,《農業法》和《保險法》中雖然涉及到了農業保險的一些規定,但比較原則,缺乏可操作性.農業保險立法僅限于行政法規這一層次,可以說,《農業保險條例》的頒布實施結束了我國農業保險"無法可依"的時代,農業保險的經營和運作進入到"法制化"和"規范化"發展的新時期.
二、我國農業保險法律制度完善建議
《農業保險條例》2013 年3 月1 日正式實施,至今已經有近一年的時間,結合《農業保險條例》相關規定的理論爭議、在實踐中運行的難點和困境以及其他國家農業保險法制化的經驗,筆者對我國農業保險法律制度的進一步完善提出幾點建議.
\\( 一\\) 正確認識農業保險的性質問題
農業保險作為國家支農惠農政策的重要組成部分,農業保險的高賠付率和高保費率,決定了農業保險必須堅持政策性、非盈利的基本原則,追求社會效益最大化.關于我國農業保險的屬性,學者們各執己見.有人認為農業保險的大部分資金來源于各級政府的補貼,國家承擔農業保險最終的風險,屬于政策性保險; 有人認為農業保險屬于政府補貼的普通商業保險.《農業保險條例》肯定了農業保險的"政策性",但農業保險的政策性并不等于農業政策性保險,準確的說,農業保險是"政府扶持下的多種形式的保險",包括農業政策性保險、農業商業性保險和農業互助保險,這是為了適應我國農業不同產業風險狀況的需要.經濟效益高的產業可以通過商業性農業保險防范風險,風險比較普遍而商業性保險公司不愿意或不適合經營的險種可以通過發展互助合作保險,關系國計民生的大宗農業產業則應當通過發展政策性農業保險制度防范風險.《農業保險條例》第 3 條明確了農業保險區別于一般的商業保險,但也并非完全的政策性保險.對農業保險的定位,體現了國家發展多種形式的農業保險對農業風險予以保障的理念,豐富了農業保險的經營模式,符合我國農業生產不同風險狀況的現實.立法建議一:《農業保險條例》第3 條第一款修改為"國家支持多種形式的農業保險,大力發展商業性農業保險,積極扶持互助合作保險,穩步健全政策性農業保險."
\\( 二\\) 明確農業保險的經營主體問題
我國農業保險的經營主體問題,在很長時間里都存有爭議,有人認為應該像美國那樣,政府扶持下的商業性保險為主; 有人認為應該像日本、法國那樣,合作保險組織或者相互保險組織作為主要的農業保險經營主體.《農業保險條例》確立了以保險公司為主,互助合作組織為輔的農業保險經營模式.農業保險的專業性、復雜性,投保人和保險標的的分散性、廣泛性,決定了并不是所有的主體都可以經營農業保險,商業保險公司借助其人才的專業性、保險業務的經驗性和組織機構的廣泛性,可以在農業保險中作為主要的經營主體.同時,互助合作保險組織也具有組織的基層性、信息的對稱性和業務的便捷性等特點和優勢,與我國目前分散化的農業生產格局相適應.但是互助合作保險具有規模小、覆蓋面窄的問題,商業保險的"營利性"目標與農業保險的"政策性"屬性可能存在沖突,而且在目前我國尚無有效的再保險機制的情況下,高風險性和高賠付率使得保險公司經營農業保險的積極性和主動性不高.因此,從長遠來看,應當考慮成立政策性的"中國農業保險公司".中國農業保險公司在性質上應當是國家政策性農業保險公司,由政府出資、直接經營,作為我國整個農業保險體系的核心機構,承擔主要的政策性農業保險業務,保證國家農業保險政策得以貫徹落實.在組織建制上,應由財政部、農業部、人民銀行、保監會等部門共同參與組建,在行政上隸屬于國務院,在各省可以設置分公司,在農業生產規模較大的縣可以根據需要設立基層業務機構.立法建議二: 在《農業保險條例》中增設一條"國家鼓勵多元化的農業保險經營主體,籌建政策性農業保險公司,逐步形成政策性農業保險為核心,商業性農業保險為基礎,互助合作保險為補充的農業保險經營主體格局."
\\( 三\\) 政府在農業保險發展中的定位問題
農業風險的不確定性、復雜性、區域性和系統性,決定了農業風險的弱可保性,各國政府在農業保險的發展中都扮演著不可或缺的角色.明確政府在農業保險發展中的定位和職責,合理界定政府與市場的行為邊界,是農業保險有序發展的關鍵要素.首先,立法建議三: 修改《農業保險條例》第4 條,明確農業保險的監管機構是國務院保險監督機構,而與農業保險相關的部門,如財政部門、林業部門、民政部門、國土資源部門、稅務部門等,則應當按照各自的職責分工,負責農業保險的推進工作,建立農業保險相關信息共享機制.這里需要注意,政府對農業保險\\( 除了國務院保險監督機構外\\)主要是政策引導和政策支持,是推進而不是管理職責.其次,政府對農業保險實行財政補貼.從農業保險的高風險性和準公共產品的特征,政府應當對農業保險進行補貼.但是,實際操作中,應當注意兩個問題: 一是財政補貼的分擔主體問題.《農業保險條例》第 7 條,明確財政部對農業保險標的予以保險費補貼,但對地方政府的保費補貼是"鼓勵",而根據 2012 年 1 月財政部頒布的《關于進一步加大支持力度做好農業保險保費補貼工作的通知》,農業保險保費財政補貼的分擔主體應當是中央、省、地市縣三級政府.這不僅使立法內容沖突,而且實踐中,一些農業生產比重較高的地區,政府財政負擔較重.因此,立法建議四: 修改《農業保險條例》第 7 條."農民或者農業生產經營組織投保的農業保險標的屬于財政給予保險費補貼范圍的,由財政部和省級政府按照規定給予保險費補貼,具體辦法由國務院財政部門商國務院農業、林業主管部門和保險監督管理機構制定.國家鼓勵地方人民政府采取由地方財政給予保險費補貼等措施,支持發展特色農業保險."同時,應當通過頒布《實施細則》,明確保費補貼的具體對象,是補貼投保人還是補貼經營農業保險的保險機構? 明確保費補貼的內容是基于毛保費還是基于純保費? 經營農業保險業務的保險機構的經營費用和再保險費用是否在保費補貼的范圍之內?
\\( 四\\) 農業保險的原則問題
我國《農業法》第 46 條明確農業保險實行自愿原則,《農業保險條例》第 3 條第二款也規定了農業保險"政府引導、市場運作、自主自愿、協同推進"的原則.雖然自愿投保符合我國財政負擔能力和保險機構的承保能力,但作者認為,鑒于農業保險的重要性,同時考慮到我國農民文化水平、風險意識和保險意識普遍較低的狀況,若完全實行自愿原則,很可能發生農民拒不投?；虿辉竿侗５默F象.立法建議五: 可以考慮將農業保險按照保險標的分為基本險種和非基本險種,基本險種實行強制保險,主要針對農業生產比重較大、關系國計民生的種植業.基本險種的強制保險可以保障農民最基本的經濟收益,維護主要農產品的穩定和安全問題.而對于非基本險種,如養殖業和畜牧業等,可以實行自愿保險.
并采取適當的措施,如加大宣傳、提高保費補貼、信貸投放與參加保險與否掛鉤等,增強農民投保積極性.自愿投保與強制投保相結合的原則,既考慮到了我國財政和保險機構的可承受能力,也考慮到了農業保險風險保障的范圍和有效性.
\\( 五\\) 農業保險合同的特殊性問題
《農業保險條例》在"農業保險合同"一章,對農業保險與商業保險進行了區分: 1. 考慮到農戶分散性、單個農戶投保成本較高的實際情況,《農業保險條例》第 10 條對投保人的參保形式進行了靈活規定,除了可以自行投保,還可以由農業生產經營組織、村民委員會等單位組織農民投保.對集體參保的,對其參保程序和理賠環節進行了規范,強化信息公開的要求.2. 農業保險合同雙方當事人權利義務的特殊性.農業保險具有政策性的特征,因此,《農業保險條例》第11 條至第 15 條規定了農業保險合同的特殊性,更強調農業保險機構的義務和投保人的權利.第 11 條規定了農業保險合同當事人在合同有效期內,不得因保險標的危險程度的變化而增加、減少保險費或者解除保險合同; 第 12 條規定了農業保險事故發生后,保險機構的及時勘察、及時定損義務,為了簡化理賠程序,允許保險機構和投保人約定定損方式,包括抽樣定損和其他方式; 第 13 條明確除保險合同另有約定外,保險機構不得主張對受損的保險標的剩余價值的權利;第 14 條和第 15 條規定了保險機構的如約及時賠償義務和如約足額賠償義務.通過權利義務的傾斜配置,實現農業保險的政策性.
\\( 六\\) 農業保險經營管理制度的特殊性
《農業保險條例》第三章"經營規則",第17 條至第24 條規定了保險機構經營農業保險應當遵循的特殊經營規則.主要包括: 第 17 條經營農業保險的市場準入制度,明確經營農業保險的資質需要經過國務院保險監督管理機構的批準和條件認定; 第 18 條規定了保險機構自主經營、自負盈虧的經營規則以及農業保險業務與其他業務分開管理、單獨核算的基本原則; 第 19 條規定了對保險機構擬定的農業保險條款和保險費率的規范以及保險監督管理機構的審批或備案管理機制; 第 20 條規定了農業保險業務的準備金評估、償付能力報告編制、相關的財務管理和會計核算,應當符合國務院保險監督管理機構的規定或相關部門制定的具體規則; 第21 條賦予保險機構委托基層機構協助辦理農業保險業務的權利以及委托規范; 第 22 條規定了保險機構妥善保存農業保險查勘定損原始資料的義務和禁止性規定; 第 23 條規定了保險費補貼取得和使用的相應規范; 第 24 條規定了對被保險人保險金的保護.立法建議六: 應當對農業保險監管管理制度予以立法規范,具體規定農業保險監督管理機構的法定職責,比如審查經營農業保險業務的保險機構的市場準入,保險政策的制定和執行,審查農業保險合同條款和保險費率,監督農業保險經營者的農業保險活動,籌集、管理和使用巨災準備基金等,使農業保險監督管理活動有法可依.
\\( 七\\) 農業保險責任制度的特殊性
《農業保險條例》第 26 條至第 30 條規定了違反條例規定行為的行政責任和刑事責任制度,但欠缺民事責任制度的規定.而對于投保人來說,保險合同能否如約履行、保險事故能夠如約賠付是他們最關心的問題,民事責任制度的規定就顯得尤為重要.而《農業保險條例》第 31 條規定保險機構違反本條例規定的法律責任,本條例未作規定的,適用《中華人民共和國保險法》的有關規定.但是,《保險法》作為調整商業性保險活動的基本法,是否能夠調整農業保險活動,值得質疑.因此,從立法的完整性和農業保險的特殊性來看,農業保險責任制度的規定應當包括民事責任.立法建議七:
增加農業保險機構未及時、如約、足額賠付或者違法違規經營給投保人造成損失時,應當承擔的違約責任和侵權責任;增加投保人因欺詐或者虛假理賠,應當向保險機構承擔的民事責任,使農業保險責任制度更加完整.
農業保險對于法律制度具有強烈的依賴性,《農業保險條例》是我國農業保險立法上的一個重要里程碑,在運行的過程中也面臨著理論和實踐上的一些問題,以此為契機,提出相關立法建議,推動我國農業保險法律制度的進一步完善和具有中國特色農業保險法律制度框架的形成.
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