一、農村金融合作機購法制建設現狀

農信社改革與發展過程中,取得了一系列的斐然成績,然而仍還存在一系列難點和問題,有待于進一步解決和完善.在合作金融發展比較好的國家,如德國、美國、日本,都有比較完善的農村合作金融法律.而我國農村合作金融的法制建設相對滯后,至今沒有一部《合作金融法》,立法的缺失導致我國農村合作金融市場出現混亂局面.因此,我國急需制定《農村合作金融法》,以適應農村經濟發展的需要,為支持和服務"三農"提供不竭動力.

二、農村金融合作機購改革法制建設中存在的問題

\\(一\\)農村信用社法律地位不明確

由于農村合作金融組織缺乏專門的法律、法規,即便有一些農村合作金融方面的法律法規,大都立法層級較低、立法分散,僅僅在局部地區或短時間內發揮作用,實踐中缺乏有力的法律支撐.農村合作金融是農村地區的勞動群眾組織的,主要為農民、農業和農村經濟服務的合作金融.作為農村金融主力軍的農村信用社,其性質、地位、設立、經營、監管、清算重組及財稅貨幣政策等方面與商業銀行的差異被忽視,只能依照現行的商業銀行法律法規來實施.

一方面,體制的多變,農村合作金融機構合作的屬性越來越趨于弱化,加上合作金融得不到法律的保護,造成部分信用社管理失控,經營業績連年下滑,不良資產數量不斷增大,成為目前金融業中的一個薄弱環節.

另一方面,一些行業部門對農村信用社采取歧視性政策,通過下發文件或與商業銀行聯合發文,規定所屬系統的資金只能存入商業銀行,不能在農村信用社開戶,不能將資金存入農村信用社系統,這就不合理地限制了農村合作金融機構的正當權利.

\\(二\\)農村信用社法人難以形成有效的權力制衡機制

農村信用社的法人治理結構是參照《商業銀行法》形成的,與農村合作金融機構自身合作制屬性的運行和管理特征不相適應.這就使得農村合作金融機構的法人治理長期停留在"有了形式,缺乏實質內容"的階段,難以形成有效的權力制衡機制.雖然已從法律形式上建立了"三會"制度,形成了以最高權力機構社員代表大會,決策機構是理事會,監督機構是監事會,執行機構是經營層\\(主任\\)的法人治理結構框架.

由于農村信用社現有產權制度的缺陷,形成了農村信用社的法人治理結構不健全、內部人控制現象嚴重、信用社管理水平不高的問題.一是社員代表大會難以行使職權.社員代表大會作為最高權力機構,擁有選舉理事會、監事會的權力,審議理事會、監事會工作報告,對信用社重大事項作出決議等.

但在實踐中,社員代表大會根本沒有起到最高權力機關的作用,信用社的決策權往往掌握在經理層手中.

二是信用社高級管理人員的選拔程序流于形式.按照《農村信用合作社管理規定》,信用社的理事會、監事會成員由社員代表大會選舉產生或更換.但在實際操作上,信用社高級管理人員多由地方政府和上級聯社行政任命,社員大會、理事會、監事會只是完成形式上的法律程序,社員對信用社高級管理人員的產生并不起任何作用.三是信用社理事會理事長與信用社主任之間缺乏權力制約機制.信用社實行理事會領導下的主任負責制,理事會由社員代表大會選舉產生,主任由理事會聘任和解聘,并對社員代表大會負責.而現實情況是,信用社主任多由上級聯社指定,社員對管理人員的產生并不起決定作用,最終導致社員代表大會不能制約理事會,理事會不能制約信用社主任.四是監事會的監督作用沒有充分發揮.監事會作為農村信用社的監督機構,卻非信用社的必設機構,許多信用社根本就沒有監事會,即使設立監事會的,由于缺乏監事會的工作程序和制度保障,其成立也形同虛設.而且在有些地方,監事會成員的任命事實上由內部經理人決定.

\\(三\\)行業管理體系和金融監管體制不完善

根據1996年《國務院關于農村金融體制改革的決定》,對農村信用社的業務管理權歸縣聯社,由縣、鄉兩級農村信用合作社直接辦理農戶存貸業務經營,實踐中存在以下不容忽視的問題.一是在信貸管理中,農村合作金融機構管理部門制定的制度在有關法律面前效力等級偏低,農信社沒有"后臺"支撐,處于天然弱勢地位.二是由信貸管理權限的約束而產生的農信社鄉縣地三級分級審批制度,在分級審批、信貸責任界定中存在法律缺陷,容易引發法律糾紛.三是由國家銀監會代人民銀行履行金融監管職責,對待農村信用社時必須與商業化的金融機構分類操作、恰到好處.

三、加強農村金融法制建設必要性

我國應從明確農村合作金融的性質和地位、建立支持和服務"三農"的長效機制、促進農村合作金融機構自身規范發展及健全和完善我國金融法律體系等多方面考慮,盡快啟動立法程序,制定農村合作金融法,完善農村合作金融法律體系.

要借鑒國際先進經驗,遵循國際慣例,結合我國發展實際,通過積極構建和運行規范的長效服務機制來保障農村信用社的穩健經營.給予農村合作金融機構股相關政策優惠,力爭使農村信用社成為公益法人、非納稅團體,減免稅賦,輕裝上陣,給農信社的發展和壯大創造一個寬松的外部環境.人民銀行要繼續支持農村合作金融機構改革,綜合運用市場自辦參與、政策扶持和監管約束的合力,引導農村信用社不斷完善法人治理結構,建立完善財務健康、內控嚴密、治理有效、服務"三農"的市場主體.