少數民族地區的自然資源開發給當地的經濟發展提供了大量的就業機會和財政盈余，但同時也給當地的生態環境帶來了巨大的負面效應。對于資源開發地少數民族居民的利益保護， 《憲法》、 《民族區域自治法》 從優先就業權和優先受惠權等方面做出了原則性規定，但這些制度并未得到真正落實，原因是相關配套法律缺乏具體的規定。國內部分學者認為應當以 《民族區域自治法》 賦予的民族地區的資源自治權和優先受惠權為基礎，建立資源地居民與資源開采企業的利益共享機制和生態環境補償機制。應當承認，上述研究對于保障民族地區資源開發地居民的利益具有重要的參考價值，但是資源地居民如何通過現行法律獲得直接補償，目前的理論仍未有全面細致的探討。本文擬以民族地區自然資源開發地居民為考察對象，通過梳理資源地居民利益損失的構成，以現行法律為基礎對少數民族地區自然資源開發地居民利益的損失補償進行較為全面的探討。

一、少數民族地區自然資源開發地居民利益損失的構成

由于自然資源開發對當地居民的影響是歷時性的和多方面的，無法從整體上進行特定化，對于因自然資源開發而受到的利益損失就無法由特定主體就特定客體利益的損失進行整體性的保護。本文嘗試就資源地居民利益從多個維度和多個層次上進行分解，以此作為資源地居民利益損失補償的基礎。

（一） 個體利益損失和群體利益損失

資源地居民利益是從整體上對資源開發中的需要法律保護的利益的描述，其中不僅包括個體利益，還包括群體利益。個體利益損失主要體現為自然人和法人的財產利益和人身利益的損害。群體利益則不同于個體利益和社會公共利益，它是具有共同地位和共同利益的個體的聯合，“是由一定數量的社會成員集合成一定的社會共同體所享有的共同利益?！?/p>

群體利益的損失，雖然主體邊界模糊，在認定方面存在困難，但也是客觀存在的。在自然資源開發過程中，資源地的居民的個體利益損失主要體現在其財產權和人身權受到侵害時產生的不利后果。群體利益損失則主要表現為資源地的環境污染和生態破壞，資源地居民的生存和發展基礎的破壞，集體所有土地的征收等。

（二） 既有利益損失和預期利益損失

自然資源開發過程中不僅可能會妨害資源地居民既有財產利益的享有，還可能會導致其財產利益應增加而未增加。前者不僅包括資源地居民土地和房屋既有利益的維持，而且涉及到當地生活環境的惡化以致喪失生態功能的生態修復問題。后者則既涉及到資源地居民財產受損而導致的未來應獲得財產的減少，還體現在自然資源開發和土地征收過程中生存利益的維持和可持續發展利益的保障方面。

自然資源開發對于資源地居民的影響是客觀存在的，資源地居民的現有利益和財產利益都會受到不同程度的影響和損害，這是自然資源開發的負外部性的體現?！皣栏裾f，對他們的損失進行補償是一種資源開發的‘成本補償’，并不是‘利益分享’?！?/p>

二、民族地區自然資源開發地居民利益損失補償的現行法律評價

民族地區自然資源開發地居民利益損失的補償從現行法律來看，不僅包括 《憲法》 和 《民族區域自治法》 基本法層面的規定，還包括 《物權法》、 《侵權責任法》、 《礦產資源法》、 《環境保護法》 等部門法層面的規定。

（一） 憲法性規范的特別規定

《憲法》 第118條第2款規定：“國家在民族自治地方開發資源、建設企業的時候，應當照顧民族自治地方的利益?！边@是 《憲法》 確立的民族自治地方自然資源開發優先受惠權的基本條款，也是民族地區資源開發地居民優先受惠權的憲法基礎。

同時， 《民族區域自治法》 作為實施憲法規定的民族區域自治制度的基本法律，在涉及到民族地區資源開發地居民利益保護方面，做出了特殊的制度安排：

1. 資源開發地居民利益的直接補償。根據 《民族區域自治法》 第65條的規定，國家在民族自治地方開發資源要照顧當地居民的利益，這是資源開發地居民利益補償的直接依據。

2. 優先就業權。根據 《民族區域自治法》 第23條和67條以及 《國務院實施<中華人民共和國民族區域自治法>若干規定》 第8條的規定，在民族自治地方進行資源開發的企業應在就業方面對當地給予支持。這種優先就業權的制度設計，是對因資源開發而導致的資源地居民生存利益損失的替代性補償方案，體現了對資源地居民的結構性轉業的補償。

3. 民族自治地方政府的環保職責。根據 《民族區域自治法》 第45條規定，民族自治地方政府在自然資源開發中對資源開發地居民要承擔環境保護和生態治理的公共服務職能，這是資源開發地居民在環境利益受損時請求政府承擔責任的基本依據。

4. 自然資源開發者環境保護的責任。根據 《民族區域自治法》 第66條的規定，任何企業在民族自治地方開發資源，都不能以犧牲當地的環境和生態為代價獲取利潤，要采取有效措施，保護和改善當地的生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。

從 《憲法》 和 《民族區域自治法》 的規定來看，民族地區資源開發地居民利益的保護，較其他地區資源開發地的居民更為全面和周到。但也應看到這些規定主要涉及到民族地區自治機關的資源自治權的實現問題，主要目的在于協調上級國家機關和民族自治地方機關之間自然資源開發中的利益分配問題，對于資源開發地居民利益損失的直接補償僅是原則性的規定，有待于部門法的落實。

（二） 民族地區資源地居民利益補償的部門法規定

自然資源開發涉及到當地居民的生產和生活，可能會對當地居民的財產和人身造成損害，更重要的是資源開發帶來的環境損害和生態破壞對當地居民的影響是持久和長遠的。相關部門法的規定主要有：

1. 涉及到資源開發地居民土地征收和臨時占用補償的規定。 《物權法》 第42條和 《土地管理法》第2 條、第44條至第51條、第57條， 《煤炭法》 第20條， 《草原法》 第38條至第41條等條文，以及國務院 《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》 對于自然資源開發過程中集體所有土地的征收從征收的程序和補償的標準等方面都做出了規定。

2. 涉及到資源地居民財產和人身損害賠償的規定。 《物權法》 第34條至第37條， 《侵權責任法》第2 條，第6條和第65條，以及其他自然資源和環境保護的法律，對于自然資源開發過程中資源開發導致的財產和人身損害賠償都做出了明確的規定，這些條文是資源開發地居民在其財產和人身受到損害時請求賠償的依據。

3. 涉及到資源開發地環境保護的規定。 《環境保護法》 第19條和第41條， 《煤炭法》 第32條，《礦產自然法》 第32條等對于自然資源開發中的資源開發者的環境保護義務做出了明確規定，對于破壞環境和生態者可以要求其承擔復墾、恢復原狀等責任。

4. 對于少數民族地區資源地居民利益損失補償的優惠安排。 《就業促進法》 第28條對少數民族勞動者的優先就業權做出了規定。 《礦產資源法》 第10條對于礦產資源開采中少數民族群眾的優先受惠權做出了規定。

（三） 基本評價

總體來說，民族地區資源開發地居民的利益損失補償在憲法性規范中都有比較全面的規定，在各個部門法中則主要通過一般性規定來加以保障，涉及到資源開采地居民利益損失補償的特別規定則不多見。對照上文民族地區資源開發地居民的利益損失構成，可以發現以下特點：

1. 法律對于民族地區資源開發地居民個體的現有利益的損失補償都有比較明確的規定。包括資源開發導致的資源地居民人身和財產損害賠償、土地征收中的土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費，都有具體明確的法律規定，但仍有完善的必要。

2. 法律對于民族地區資源開發地居民個體的預期利益的損失補償有部分規定，但并不充分。目前法律對于資源地居民人身和財產損害的預期利益的賠償規定比較明確，但是在土地征收中，根據 《土地管理法》 第47條第1款的規定：“征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補償?！鄙婕暗酵恋赜猛靖淖儺a生的增值收益并沒有體現在土地補償費中，土地補償費并沒有體現土地的市場價值，而且 《土地管理法》 規定的補償方式過于依賴貨幣補償，造成的后果則是被征地的居民得到征地補償款卻失去了生活保障。

3. 法律對于民族地區資源開發地居民群體利益的保障有部分規定，但并不完整。這主要體現在，資源地居民群體利益受損的救濟并未得到足夠重視， 《民事訴訟法》 第55條沒有賦予資源地居民提起環境公益訴訟的原告資格。在征地補償中，作為群體利益承載者的集體土地所有權的補償并沒有體現土地的市場價值，作為群體的資源地居民的持續發展權和生活保障權并沒有在法律中得到充分體現。特別是，民族地區資源開發地居民的優先就業權和優先受惠權在目前法律中還沒有具體的保障措施和法律約束。

三、民族地區自然資源開發地居民利益損失多元化補償的初步框架

在民族地區自然資源開發中，資源地居民的利益損失是多方面的，以全面補償為原則，筆者認為需要通過多元化的途徑對民族地區資源開發地居民的利益損失給予補償。

（一） 土地征收補償：預期利益損失的多元化補償

自然資源開發中的土地征收同其他土地征收一樣，存在諸如征收權的濫用、征收程序不規范、征收補償標準低、補償范圍狹窄、補償方式單一等問題。未來自然資源開發中尤其要重視土地征收補償范圍的擴大和補償方式多元化的問題。前者而言，征收補償不僅要對土地的現存利益進行補償，更重要的是，要對失去生活保障的資源地居民的預期利益進行完全補償。對民族地區資源開發地居民而言，擴大補償的范圍也即意味著其優先受惠權的實現。后者而言，補償方式不應局限于目前的貨幣補償，“應特別重視實物補償、社會保障補償等多元化的補償機制，強化對被征收人生存權與發展權的長久保障?！?/p>

特別是在少數民族地區要切實落實社會保障補償，這是資源地居民優先就業權的具體實現方式。

（二） 侵權損害賠償：環境侵權救濟范圍的擴大

從 《民法通則》 和 《侵權責任法》 的規定來看，環境侵權多指環境污染侵權，這種狹義的環境侵權的理解忽視了環境破壞對他人的損害，實際上限制了環境侵權救濟的范圍。特別是在自然資源開發中環境破壞所引發的對他人財產和人身權益的侵害更為普遍，例如土地塌陷和沉降、地下水位下降等。 《侵權責任法》 第65條環境侵權應做擴大解釋到環境破壞導致的侵權。

（三） 環境損害賠償：群體環境利益的實現

由于傳統私法僅調整私人之間的財產和人身關系，對于具有公共性的環境利益在傳統私法框架內是難以得到圓滿解決的。對于環境損害的救濟必須跳出公私法二元體系的框架，在環境法的視野內尋求解決的辦法，即將環境利益獨立進行保護，制定 《環境損害賠償法》，通過環境公益訴訟的途徑加以救濟。

同時，在環境公益訴訟中應該考慮將資源地居民作為適格的原告，因為資源地居民作為資源開發導致的環境損害的受害者，相比較其他社會公眾具有更加密切的利害關系，若將該群體排除于環境公益訴訟的原告之外，則其群體利益的維護必然在法律上缺失。

（四） 生態補償機制：橫向補償機制的建立

目前生態補償機制側重于由國家向資源開發者征收生態補償費 （例如礦山環境治理保證金、地質塌陷費） 通過縱向補償以財政轉移支付、項目支持等方式對民族地區資源地居民的生態環境損失進行間接補償。未來生態補償機制應該構建縱向補償和橫向補償相結合的機制，一方面完善現有的中央政府對民族自治地方政府的直接補償措施；另一方面，拓寬融資渠道，建立國家、社會、資源開發者和受益者共同參與的多元化投融資機制，特別是建立資源開發者和受益者之間的橫向補償機制，向資源開發地居民進行直接生態補償。

（五） 資源地居民參與：資源開發和管理的新模式

民族地區自然資源的開發涉及到多方利益主體的博弈，盡管法律明確界定了自然資源的產權關系，但是“無論自然資源的產權形式發生何種變化，其存在及開發與當地居民的生存利益都存在必然聯系?！?/p>

自然資源的開發與當地居民的生存利益不可避免地要產生沖突。國外資源開發的經驗表明加強資源開發地居民的參與度，通過社區組織、社會團體等組織形式，資源開發地居民可以向資源開發者和政府表達自己的利益要求，有效化解資源開發中的矛盾，對資源開發者損害環境的行為給予有效的制約。

人類發展的歷史證明，不合理的資源開發活動會引發嚴重的生態和環境災難，會對人類的生存環境造成滅頂之災。特別是，自然資源開發地的當地居民無疑會成為這些資源環境災難的直接受害者。在《憲法》 和 《民族區域自治法》 框架內，少數民族地區的自然資源開發活動必須要結合資源開發地居民的優先就業權和優先受惠權，完善其既有利益的補償，重視其預期利益的補償，通過多種途徑以多種方式對資源開發地居民給予全面的補償。

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