探索擴大以林權、大型農機具等涉農物權為抵押的金融支農信貸產品,積極借鑒集體林權抵押貸款的成功經驗，在現有的法律框架內，創新構建多層次的所有權、用益物權、擔保物權的評估、交易、處理、處置平臺，進一步拓寬農村金融抵押物范圍，有效破解農村貸款難，難貸款的抵押物瓶頸困局①.隨著中國人民銀行、浙江省人民政府聯合發出《關于在浙江省麗水市開展農村金融改革試點工作的通知》（浙銀發2012第82號）發布，以林權抵押貸款為重要內容的農村金融改革試點工作在麗水拉開序幕。
麗水市地處浙西南山區，林地面積達146.25萬hm2,占土地面積的84.5%,林木蓄積量達5899.78萬m3,森林覆蓋率達80.79%②,利用森林資源優勢發展農村經濟應是麗水各級政府和金融機構研究的課題，但長期以來，法律對宅基地、耕地、自留地、自留山等集體所有土地使用權抵押、轉讓的限制，農民能用于融資抵押的財產少之又少，影響和制約著農村經濟的發展，浙南林海的資源優勢沒有得到應有的發揮。林權抵押貸款業務的推出，一定程度上突破了農村抵押物的瓶頸，緩解了農民融資難問題，八年的實踐也積累了頗具特色的成功經驗，但亦暴露出不少矛盾，涉及法律、機構、管理等問題，拯待立法、司法、行政、金融等部門研究和解決。
1 林權抵押貸款內容及歷史背景、發展現狀
1.1 歷史背景
所謂林權，是自然人或組織依法享有的林地使用權和林木所有權所組成的復合型權利。我國現階段所開展的林權抵押貸款是指借款人或第三人以森林、林木的所有權（或使用權）、林地的使用權作抵押，由金融機構向借款人發放的貸款（孔祖根，2012），貸款的主體限定在金融機構，不包括非金融民營組織和自然人。
林權抵押貸款作為新的金融信貸產品得益于林權制度的改革。2003年，中共中央、國務院《關于加快林業發展的決定》（中發〔2003〕9號）發布拉開林權制度改革的序幕，最高行政機關首開森林、林木和林地使用權可用于抵押和擔保的先河。到2006年3月，國家林業局頒布了《林木和林地權屬登記管理辦法》，在全國范圍內給承包農戶換發林權證,取代原先山林承包證。林權制度改革，將林地的所有權與使用權分離，突破了現有的法律框架，打開了制約集體林業發展的屏障，喚醒了沉睡的青山，為林權抵押貸款產品的推出創造了條件。
1.2 發展現狀
最早開展林權抵押貸款的省份是福建，麗水轄區于2007年4月由慶元縣信用聯社發放第一筆林權抵押貸款①,金額為3萬元，之后全市發展勢頭強勁。至今，已逐步形成了林農小額循環貸款、林權直接抵押貸款、森林資源收儲中心擔保貸款三種主要模式②.貸款主要商業金融機構有農村信用合作聯社、郵政儲蓄銀行分支機構，部分國有或股份制銀行亦有一定的業務量。
林權抵押貸款作為農村金融改革的探索，拓寬了農村抵押物權范圍和融資渠道，扶持了農戶、農村集體生產和經營，一定程度上緩解了農民貸款難，難貸款的局面。到2010年9月，人民銀行杭州中心支行推廣的麗水模式形成，林權抵押貸款運作達到高潮。
然而，從有關統計數據顯示，從2011年12月到2012年12月，某市森林資源收儲中心擔保貸款筆數和余額為零，林權直接抵押貸款單筆數從403筆逐月遞降至 224 筆，貸款余額從 10742.4 萬元降為6888.1萬元③,呈逐月遞減態勢。市森林資源收儲中心稱中心擔保貸款自市政府劃撥的200萬元擔保金被商業金融機構扣劃完而停止該項業務；林權直接抵押貸款因被抵押森林資源不能依法流轉、處置而停辦。如今只剩下林農小額循環貸款模式尚在運作。但該種模式屬于保證人+林權抵押模式，有關商業金融機構稱，該模式林權抵押屬于附加擔保，保證人是第二還款人，如果沒有保證人，單項林權抵押不能放貸。故操作流程上對抵押的森林資源不再委托評估，僅在林權管理中心作象征性登記，冠以林權抵押貸款名稱只為迎合政府和金融管理部門統計的需要。
種種跡象表明，商業金融機構和林業行政主管部門對林權抵押貸款的熱情已經驟減，林權抵押貸款業務已陷入困局，足以影響一項好政策的生存，乃至停滯。
2 林權抵押貸款陷入困境的原因
2.1 政府政策在前行，立法修法未跟進
中發〔2003〕9號）文件下發后，2004年5月，由國家林業局印發了《森林資源資產抵押登記辦法》（試行），細化和限定用材林、經濟林、薪炭林及其林地使用權、采伐跡地、火燒跡地的林地使用權等森林資源可以用作抵押。2006年3月，浙江省林業廳印發《森林、林木和林地流轉管理辦法（試行）》，將森林、林木和林地流轉定義為原所有權人或者使用權人將其可以依法流轉的森林、林木的所有權或使用權和林地的使用權，依法全部或部分轉移給他人的行為。之后，麗水市人民政府相繼頒發了《關于推進森林資源流轉工作的意見》，《國有和集體森林林木林地流轉招標拍賣掛牌辦法（試行），《關于推進森林資源資產抵押貸款業務發展的意見》，《關于金融業改革發展的若干意見》。人民銀行麗水市中心支行、麗水市林業局聯合出臺了《麗水市森林資源資產抵押貸款管理暫行辦法》，麗水市林業局出臺了《麗水市森林資源資產抵押管理辦法》等，某市政府和金融管理部門亦相繼出臺了比較齊全的配套性規定，對深化林權制度改革和林權抵押貸款業務的展開起到了重要作用。但瀏覽上述林權及其抵押、流轉內容的規定，均系部門或地方政府政策層面的規章、規范性文件，非法律規范。
查閱現行的《森林法》和《農村土地承包法》，分別有用材林、經濟林、薪炭林及其林地使用權和采伐跡地、火燒跡地的林地使用權可以依法轉讓、作價入股和土地承包經營權可以依法采取轉包、出1部法律均不涉及屬于擔保物權范疇的抵押內容，缺乏集體經濟組織以外的權利人，涉及實現抵押權時所面臨的森林資產處置、流轉的程序規定。
《擔保法》第34條第（五）項規定農村可以用于抵押的財產限于依法承包并經發包方同意的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權，第37條第（二）項則限定耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押?！段餀喾ā返?80條第（三）項雖然取消了并經發包方同意的限定，但以列舉的方式限定，只有通過招標、拍賣、公開協商等方式取得的荒地等才能用于抵押，家庭承包的土地并非法定用益物權范疇，同時第184條承繼了《擔保法》的規定，明確排除了集體所有的土地使用權抵押的現實可能。即便考慮 180 條第（七）項法律、行政法規未禁止抵押的其他財產的兜底條款，剩下的責任山所有權亦屬于農村集體，同樣被排除可用于抵押之例，那么，如果林地使用權不能設定抵押，林權抵押貸款抵押物就只剩地面以上的作物--森林或林木。皮之不存、毛將焉附?屬于土地承包內容的林地經營權抵押自然不具有可操作性?？梢?，最高行政機關的文件下發10年之久，獨不見最高立法、司法機關制定或修改法律或作出司法解釋，充分體現出我國政策左右決策，立法滯后的國情。
2.2 司法介入不積極，抵押物權處置難
（1）2010年4月，麗水市中級人民法院、人民銀行麗水市中心支行等五部門聯合出臺了《關于做好林權抵押貸款不良資產處置變現工作的意見》，規定只要林權抵押貸款涉訴案件不違法，都要開通訴訟綠色通道.此乃筆者見到司法支持林權抵押貸款政策唯一可循的規范性文件，但各基層法院立案和審理通道不暢紅燈常亮.以某市為例，截止2012年底，被列入呆賬的貸款余額為400萬元，某一主要貸款金融機構占286萬元，已移送法院23件，涉案金額240萬元（其中本金203萬元），但當地法院至今沒有立案，只從訴訟時效保護的角度進行預登記,長期不能進入訴訟程序，使得該金融機構涉案抵押物無法處置變現，制約了林權抵押貸款業務的發展。
（2）我國農村林地屬于集體所有，依據《農村土地承包法》規定，只有本集體經濟組織成員才享有土地承包權，涉及流轉一般亦限制在本集體內部，依該法第47、48條規定，如果以其他方式承包土地的，須經本集體經濟組織2/3以上成員或2/3村民代表同意，并報經鄉人民政府批準等。此類規定實際是財產集體所有性質的必然體現，林地向集體以外人（含法人）轉讓、流轉，必然涉及本集體其他成員的利益。如果農戶將承包的林地抵押給銀行，后依約由森林收儲中心收儲的，已經涉及一定期限的流轉問題，顯然有違法之嫌，亦影響承包經營權的穩定性。
業界對林權、森林資源客體的定義沒有形成統一的認識，森林資源抵押范圍限定各地做法亦有差異，缺乏統一的規定，尤其缺乏司法機關認可的規范，帶來收儲、處置上的困惑。筆者從某市森林資源儲備中心了解到，抵押物的收儲、轉讓、交易、處置市場始終不活，至今沒有實施過法律意義上的收儲業務。另外，林地的流轉過戶須林業行政主管部門負責，林木的砍伐受林業政策調控，需要林業行政部門的審批，離開林業行政主管部門的支持，收儲、轉讓、交易、處置都難以完成，這些又加甚了法院立案的謹慎度，因為怎么執行和結案是各級法院必須要考慮的問題。
2.3 金融機構較勢利，小戶利益難惠及
農業產品附加值低，經濟收益并不好，林業生產則前期投入大，見效慢，即便生長期最快的毛竹也需要幾年時間才能見效益，其它經濟林時間則更長，資金回收緩慢，如果缺乏信貸資金支持，難以擴大再生產。但從林權抵押貸款產品施行以來的問題反映看，商業金融機構更注重的是盈利和效益，偏愛有實力的林業企業或農、林大戶，利率優惠則不及商業貸款，農戶雖然從林業行政主管部門拿到了林權證，但一貸難求的局面沒有得到根本的改變，更多的農戶還在望林興嘆.
以某市商業金融機構辦理林權直接抵押貸款為例，截止2012年12月底，共發生224筆，6888.1萬元，單筆平均30.75萬元。該市某商業金融機構曾經向當地法院起訴和申請采取訴前保全（保全標的系房產）案件各一件，貸款金額分別為23.7萬元和23萬元，兩個案件均因法院介入的震懾效果，在沒有處置被抵押的林權而獲償還，但從一個側面反映幾千至幾萬元為限的貸款農戶不多見，上規模的農、林大戶、林業企業是商業金融機構優先考慮、重點支持的對象，小戶林農較少享受到這種金融扶持，有悖林權制度改革和林權抵押貸款產品推出的初衷。
2.4 評估機構有缺位，評估結論欠客觀
筆者向有關部門了解到，某市沒有成立中介性質的評估機構，評估業務是由林業局下屬國鄉林林場林業調查規劃設計所承擔，該所沒有獨立的人員和經費，業務操作由有關林業站工作人員承擔。
有關商業金融機構反映，涉及抵押林地、林木的評估價值問題較多，主要是評估人員不能深入山場調查，涉及面積、林木品種不實，評估價格僅憑評估人員主觀臆測；二是林權證初始登記時，一般由農戶和村集體申報，面積偏小，抵押登記評估GPS實測面積偏大，評估價值往往以實測面積為依據，導致評估價值也高，但此類山場山林糾紛多，產權不夠明晰，會影響有關機關對事實的認定和抵押權的實現。上述問題，一方面，機構設置有違《森林資源資產評估管理暫行規定》第13條金額在100萬元以下的銀行抵押貸款項目，可委托財政部門頒發資產評估資格的機構或者由林業部門管理的具有丙級（含丙級）資質的森林資源調查規劃設計、林業科研教學等單位提供評估咨詢服務，出具評估價咨詢報告的規定；另一方面，林業調查規劃設計所與市森林資源收儲中心同屬于林業行政主管部門下屬的事業單位，基于身份的特殊性和收儲利益的關聯性，評估人員和評估報告的中立性受到商業金融機構的質疑，客觀性、公正性也確難保證。
2.5 利率、評估成本高，農戶難得真實惠
林權制度改革走在了農村集體土地使用權改革的前列，促進了農村經濟的發展，體現了國家對三農的扶持。但惠農政策與商業金融機構追求無止境利潤的矛盾始終存在，一是押貸款執行利率均在中央銀行公布的基準利率上浮不少，這對農村農民來說實屬不堪的重負。但農民在叫苦的時候，商業金融機構稱沒有超出人民銀行等五部委《關于做好集體林權制度改革與林業發展金融服務工作的指導意見》（銀發[2009]170號）利率負擔原則上不超過基準利率1.3倍的規定。筆者從林業行政主管部門了解到，麗水轄區商業金融機構基本上按央行公布的基準利率上浮50%執行①.筆者以為，一是真正需要幫助的個體農戶，經濟實力很弱，還往往靠天吃飯,收益不穩，償還能力差?；鶞世实?.3倍，為理論上上浮130%,沒有體現幫、扶農民、農村政策的初衷，甚至超出了城市商業貸款的利率（一般上浮10%~30%），純屬商業經營模式，體現不出任何支農、惠農的政策傾斜。二是評估機構還要收取評估費用，一般按照森林資源評估價值的3.6%~6%不等收?、?而林木價值具有市場波動性的特點，決定商業金融機構會要求每年對林木價值進行重新評估，又加重了農戶或涉林企業的貸款成本。
而且許多森林和林地地處人煙稀少、交通不便的偏遠山溝，評估機構和人員的費用相對還要高。筆者了解到農發行、農行對抵押物的評估一般聘請省級的評估機構的專家，抵押人承擔的評估費用更大。
如此，借款人得到的貸款等同基準利率上浮了90%左右，這對于從事糧食生產、香菇、木耳栽培的一般種養殖業的農戶來說，支付利息絕不是一件輕松的事情，并沒有從一項好的政策中得到真正的實惠，如遇天災、市場波動等因素，農戶也許一年都為銀行忙了。
2.6 生態保護日趨大，抵押權人風險增
隨著國家對環境保護的重視，對森林植被的保護亦日益加強，主要體現在生態公益林面積的逐步擴大和對林木砍伐的嚴格控制。某市現有森林面積約26.20萬hm2,截止2012年底，先后被劃入生態公益林的森林面積已達10.67萬hm2,約占全市森林面積的40%,依據《浙江省公益林管理辦法》的規定，公益林只準進行撫育和更新性質的采伐,禁止采挖活立木,這樣帶來的問題是，可供抵押的森林面積在逐步減少，農戶能從國家得到的生態公益林的補償金低；二是林地在被抵押期間亦有被劃轉生態公益林的可能，抵押物因政策法律因素變動導致抵押權人無法處置變現，低廉的生態公益林補助金不能保障抵押權人的利益，風險顯而易見。
2.7 農戶誠信有缺憾，履約觀念待加強
從某市林權直接抵押貸款、森林資源收儲中心擔保貸款多數陷入逾期又不能收儲的案例看，普遍的問題是，農戶存在反正有政府擔保，承包的山林已經被抵押，銀行或收儲中心劃去就是的錯誤觀點。導致款放出去后，抵押人一般不再到場、也不配合，森林資源收儲中心無法辦理收儲手續。此現象表明我國農村農民法律意識淡薄，不誠實守信仍然是個大問題。正因為如此，導致協議收儲不能，處置變現無望，森林收儲中心不敢自冒風險繼續擔保。而法院的不立案，又失去了司法救濟渠道，林權抵押貸款的發展陷入了怪圈。
3 完善林權抵押貸款法律制度建設的設想
3.1 加快立法修法速度，確保審判有法可依
8年林權抵押貸款的政策實踐，各地形成了林權和林權抵押貸款的內容和抵押、登記、評估、抵押物的處置、流轉等一整套政策層面上的規定。筆者以為，（中發〔2003〕9號）一文中有關森林、林木和林地使用權可依法用于抵押和擔保的政策規定到了上升為法律的時候了。國家林業行政主管部門應以《森林法》修改為契機，進一步深化林權制度改革，在《森林法》及其實施條例中，對林權的定義、林權抵押的內容加以規范，使林權抵押有法律的支撐。最高立法機關同時對《物權法》《土地管理法》《擔保法》《農村土地承包法》等法律作相應的修改，增加集體所有的責任山、自留山承包經營權等用益物權的種類，明確森林、林木及其林地使用權可用于抵押及抵押物處置的具體規定，為基層人民法院提供審理、判決、執行的法律依據。這樣林權制度改革才能繼續深化，林權抵押貸款這一農村金融改革的成果才會有生命力。
3.2 機構設置須加規范，市場運作客觀公正
首先，機構設置上應迅速改變各級林業行政主管部門統攬林權管理中心、森林資源收儲中心、林權交易中心、森林資源評估中心的局面?？杀Ａ袅謾喙芾碇行暮土謾嘟灰字行男姓聵I單位的性質，代表政府辦理林權審核、調查、登記、發證、交易等服務。
其次，按照市場運作模式，將森林資源收儲中心變更為國家注資的具有經營權的國有企業公司，使其一可向金融機構提供擔保，二可接受抵押人的反擔保，成為享有森林、林木和林地經營、增值、處置等權能的自主經營的企業，從而使政府提供的擔保金能按照市場規律運作，淡化行政色彩，也避開現行的全額撥款事業單位對外擔保和經營所面臨法律上的限制和障礙。
再次，變森林資源評估中心為森林資源評估、鑒定中介機構，在人事和財政上脫離縣級林業行政部門，成為提供中介服務的中立機構，同時國家行政主管部門制定森林資源評估、鑒定機構管理辦法和評估、鑒定細則，對評估機構的設立、運行、收費、評估和鑒定程序等作出嚴格的規定，以確保評估業務的科學性和收費的合理性。使其所作的每一份評估報告客觀公正，具有公信力，能成為商業金融機構發放貸款、人民法院審理案件的重要證據。
3.3 擴大社會擔保主體，繼續推進林權抵押
林權制度改革、林權抵押貸款政策的施行，無疑給農民融資帶來了希望，也引領農村發展方向。
筆者以為，一方面，國家在推行城鎮化建設過程中，農村人口在逐漸減少，進城發展的農民需要融資；另一方面，大量的林地長期缺乏管理，由有能力的農戶或涉林企業承包經營成為可能。據此，除國有森林資源收儲中心外，法律應鼓勵有實力的農戶或涉林企業集約化經營，使其有資格成為林權的抵押權人，充當商業金融機構的擔保人。另外要改變村委會不能作為擔保人的局面，基層人民政府應幫助村委會建立健全村經濟合作社，使其成為既能接受農戶林權抵押又能為農戶充當擔保人的企業法人。因此類主體對森林資源的流轉和處置方面占有優勢，少些政策法律層面上的障礙，可使有些案件無須進入司 法程序就有可能協議完成收儲或處置，有利于林權抵押貸款金融信貸產品繼續推進。
要改變森林資源流轉處置有場無市的局面，還要破法律和政策之冰，應向民間融資或擔保公司敞開林權抵押擔保的大門，允許自由協議流轉林地承包經營權，促進林權抵押貸款業務的發展。
3.4 金融機構多讓利益，支持三農實現雙贏
人民銀行等四部委著手修改《關于做好集體林權制度改革與林業發展金融服務工作的指導意見》，取消林權抵押貸款利率原則上不超過基準利率的1.3倍的規定，強化商業金融機構的社會責任，鼓勵和支持商業金融機構幫扶三農,像支持房地產業一樣支持三農,支持林權抵押貸款。在政策設置上，對一般性的林權抵押貸款對象只規定執行中央銀行公布的同期貸款基準利率上限，不設下限；對國家扶持的涉林企業或特困的農戶則在基準利率基礎上再給予一定的折扣優惠。地方政府每年對商業金融機構支持三農業績組織考核，成績突出的地方政府給予貼息補助。這樣必將從實處減輕農民負擔，讓林權抵押貸款這一金融信貸產品真正受農村、農民的歡迎，實現互惠互利雙贏局面。
3.5 鼓勵吸引民間資本，打破金融壟斷格局
所謂民間資本介入，實質就是法律應許可民間融資公司、擔保公司、林農大戶或企業向需要資金的農民和涉農企業融資。
溫州金融綜合改革試驗是引領民間資本的合理流向，解決中小企業貸款難問題，麗水農村金融改革試點立足點則應該吸引民間資本介入林權抵押貸款領域，解決農業、農民貸款難的問題。筆者以為，麗水雖然屬于浙江欠發達地區，但民間資本非常充足和活躍，各類民間融資公司、擔保公司林立，集聚社會閑散資金能力強，故開放民間資本參與林權抵押貸款不失為一劑良方。為此，一方面中央應在金融機構設置上有所突破，鼓勵民間資本參與金融機構重組改造，探索設立民間資本發起的民營銀行、金融租賃公司、消費金融公司的試點，推動民間資本進入金融業。另一方面隨著國家房地產調控政策的強化，民間資本流向疑惑之際，地方政府應吃準中央金融改革政策的脈絡，積極介入和調控民間資本的走向。這一則可打破商業金融機構壟斷金融信貸產品的局面，形成金融業競爭的格局，尤其可打破由農村信用合作社一枝獨秀獨霸農村金融市場的局面；二則在現有法律框架下，農村農民可抵押財產匱乏，融資困難的情況下，對解決農村貸款難、難貸款的問題，繼續深化林權制度改革，止降回升林權抵押貸款業務量，進而推動麗水農村金融改革具有重要的現實意義。
3.6 開展誠信履約宣傳，完善征信監管體系
一項好的惠民政策實施需要有力的監督制約機制，地方政府和征信監管部門應以農村金融改革為契機，結合國務院《征信業管理條例》實施，開展誠信履約方面的宣傳活動，抓緊建立農村、農戶征信監督管理機制和城鄉一體化的個人信用信息基礎數據庫，該項監督機制和數據庫不僅要保護商業金融機構的合法權益，也應對非金融機構的民間資本融資機構（包括自然人）或擔保機構的權益給予保護，提供相應的信用信息，對林權抵押借款人或抵押人的不誠信行為給予必要的懲處，加大違約成本，從外部促進義務人的誠信履約，逐步減少惡意不還貸案件的發生。
