眾所周知，法律具有為經濟服務的功能。為充分發揮法律為區域經濟發展保駕護航的作用，區域規劃的實施應拿入法制軌道，以確保區域規劃任務和目標的實現。然而，在目前法律框架下，我國區域規劃尚缺乏堅實的法律基礎。區域規劃的實踐超前，而與之對應的區域規劃的法律建構滯后，使區域規劃面臨合法性危機，穩定性必須依靠立法來保障，實施與管理需要專門的法律機制。

由于《鄱陽湖生態經濟區規劃》\\(以下簡稱《規劃》\\) 的實踐超前于法制建構，使得《規劃》在實施過程中欠缺有效的法律保障。為確?！兑巹潯穬热莸娜鎸崿F，在實施《規劃》任務和戰略目標的過程中，除了通過經濟手段和必要的行政手段之外，還應創新實施機制，充分發揮法律的強制性作用和規范功能，通過法律手段為《規劃》的實施提供堅實有力的法制保障。從法律角度探討《規劃》實施保障機制，有利于推動《規劃》內容的貫徹落實，實現《規劃》設定的任務和戰略目標，對于完成《規劃》提出的在 2015 年前創新體制機制、夯實發展基礎具有重要的實踐價值和現實意義。

一、《規劃》實施法律保障的不足

區域規劃是政府為實現特定區域行政目標，對將來一定期限內經濟和社會等區域公共事務進行部署與安排的新的規劃形式。

自國務院批準《規劃》以來，江西省制定了兩個與此相關的法律文件: 一是南昌市人大常委會于 2010 年 3 月公布的《南昌市軍山湖保護條例》，這對于加強軍山湖的保護和利用，防治污染，維護和改善軍山湖的生態環境具有重要作用，該條例已于同年 7 月 1 日開始實施。二是 2012年 3 月江西省人大常委會通過的《鄱陽湖生態經濟區環境保護條例》。該條例將對鄱陽湖生態經濟區的水資源、水環境、濕地資源和生物多樣性保護，以及湖體保護、濱湖控制、生態廊道建設和統籌湖區及其流域上下游、干支流的生態建設和環境保護產生重大作用。以上兩個環境方面的法律文件，有利于為《規劃》的實施提供良好的生態環境，但從《規劃》實施的整體法律保障而言，仍然存在以下尚待進一步完善的不足之處。

\\(一\\) 主要依靠行政手段，缺乏整體性和統一性

區域規劃的興起是區域經濟與社會轉型、城市化與區域化進程加速的必然產物。從行政法治主義角度而言，區域規劃的制定和實施都應具有組織法和行為法上的依據。組織法依據表明行政機關具有制定和實施區域規劃的權能和可能性; 至于何時、因何事、在何種條件下制定和實施區域規劃，需要行為法上“按鈕條款”的啟動。

《規劃》作為政府的一項重大戰略任務，其貫徹落實必須同時依靠經濟手段、法律手段和必要的行政手段的共同作用?！兑巹潯奉C布以來，由于沒有健全的法律保障機制，目前《規劃》的實施主要依靠行政手段，輔之以一定的經濟手段，致使《規劃》實施缺乏整體性和統一性。這種行政主導、法律滯后的現象存在重大的弊端。行政行為雖然具有靈活性和應變性強的優勢，行政的命令性和執行力可能在短期內和局部地方產生一定作用，但也可能由于行政行為缺乏法律所特有的規范性和穩定性而使其執行效果大打折扣。行政活動的長官意志和各地分散的施政措施都會導致政策的臨時性和局部性缺陷，使其缺乏統一規劃和長遠目標，這種做法顯然不利于《規劃》任務和戰略目標的實現。地方各級政府及其職能部門在實施《規劃》的過程中，為了本地或本部門的利益，各自為政，致使實施政策缺乏協調性和銜接性，加上在《規劃》實施中可能存在的利益沖突，產生糾紛后缺乏統一的協調和處理機制，都會對《規劃》的實施效果造成嚴重的不利影響。區域規劃的實施需要通過協商、協作解決規劃區內各級政府間的公共事務，如各級政府之間的利益分配與補償等問題。否則，可能出現各級政府區域規劃實施政策體系因缺乏協調性和銜接性而導致整個區域規劃實施的混亂局面，影響規劃確定的任務和戰略目標的實現。

\\(二\\) 法律保障的理論研究薄弱，立法實踐滯后

加強《規劃》實施的法律保障機制，是確保其任務和目標得以實現的根本途徑。自 2009 年 12 月國務院批準《規劃》，將鄱陽湖生態經濟區上升為國家戰略以來已經兩年多了，但關于《規劃》實施的法律保障的理論研究和立法實踐都十分滯后，尤其缺乏全省統一和內容全面的地方性法規的保障。雖然《南昌市軍山湖保護條例》已經公布實施，《鄱陽湖生態經濟區環境保護條例》也已出臺，但這些文件的規范內容、實施范圍等方面都無法完全滿足《規劃》實施的需要?！兑巹潯纷鳛閲鴦赵号鷾实闹卮髤^域經濟發展戰略，必須采取具有強制效力的法律手段才能有效地保證其內容得到全面貫徹落實。為此，首先應加強保障《規劃》實施的相關法律基礎理論的研究，為制定《規范》實施的地方性法規提供理論支持。目前，有關科研機構和研究人員對《規劃》實施的環境保護的理論有深入研究，這是值得肯定的，但遺憾的是，關于整個《規劃》實施的法律保障的理論研究尚付闕如。這種法律保障理論研究的不足，導致的直接后果就是《規劃》實施的保障立法的滯后。由于環保法理論較為發達，于是有了前述涉及兩大湖泊的環境保護條例。但由于不注重《規劃》實施的法律保障理論的研究，關于規劃實施的保障性法律的制定沒有引起有關部門應有的重視，有關《規劃》實施組織協調機制、實施反饋機制、評估考核機制、實施監督機制、實施責任機制等方面的問題處于亟待完善之中。這些問題都需要在加強理論研究基礎上，通過完善區域規劃實施機制加以解決，制定具有穩定性和權威性實施保障法律規范，從而增強規劃實施的可操作性。

\\(三\\) 法制觀念不強，立法理念落后

在《規劃》實施過程中，因不注重發揮法律的規范性作用，表現出法制觀念淡薄，立法理念落后。當前我國法治建設處于深化發展階段，各行各業都實行依法治理，在社會、經濟、文化等各方面的建設過程中，重視通過法律手段、運用法律的社會調控作用，通過法律途徑處理和解決問題，發揮法律在經濟社會發展中的價值和功能。鄱陽湖生態經濟區建設作為我國區域經濟發展的重大戰略，應特別重視發揮法律的調控作用，這不僅對于實現《規劃》的任務和目標、推動區域經濟發展具有重大意義，而且對于推動全省法治建設的發展和進步也具有積極作用?！兑巹潯返膶嵤┏瞬恢匾暦墒侄瓮?，在已有相關規范的立法理念上也存在不足，仍停留在傳統的人類中心主義的生態倫理觀上，不符合生態經濟發展的基本原則。這種理念在實踐中的表現就是，把經濟區建設視為推動經濟與社會發展的“行動指南”或“政策綱領”，其本質是經濟發展中心論，這導致了規劃實施的公共屬性和法律屬性的淡薄?！敖髟谥胁康貐^的崛起不可能走純經濟發展的老路子，而應順應世界發展的潮流走環境和經濟協調發展之路，鄱陽湖生態經濟區作為全省生態文明示范區的示范作用最為顯著?！?/p>

因此，經濟規劃區的實施更應該關注發展的均衡與控制，而非發展本身，應強調基礎設施和公共服務的平衡和協調，以達到經濟、社會、環境協調發展的目標。

二、《規劃》實施法律保障的創新

從性質上將，區域規劃是政府為彌補市場機制的缺陷，對跨區域公共事務進行積極干預的行為過程，是區域政府規制和調控跨區域經濟與社會活動的一種行政規制行為，成為“公共行政的一種特別的活動形式”。

作為一種特別活動，區域規劃的實施不能落入俗套，而必須有所作為，這要求在實施機制上強調創新。國務院要求: 鄱陽湖生態經濟區規劃實施要以促進生態和經濟協調發展為主線，以體制創新和科技進步為動力，轉變發展方式，創新發展途徑。因此在制定《規劃》實施保障法時，應注意法律自身內容的創新，更加有效地推動經濟區高效、快速和有序地發展。本文認為，鄱陽湖生態經濟區實施法律保障的創新主要包括以下幾個方面:

\\(一\\) 立法理念的創新

鄱陽湖生態經濟區不同于長三角經濟區和珠三角經濟區等其他經濟區的地方之一是，鄱陽湖經濟區建設因圍繞鄱陽湖展開而使其受生態環境的影響更大。因此，鄱陽湖經濟區實施的立法必須首先在理念上與其他經濟區有所創新，即《規劃》實施保障法應破除傳統主客體二分的觀念，樹立生態整體主義倫理觀。傳統生態倫理觀就是人類中心主義的生態倫理觀，由于“傳統生態倫理觀被認為是當代生態危機的思想根源”，為防止生態危機的發生，《規劃》實施法律保障的創新，首先要消除傳統人類中心主義生態倫理觀的影響，以生態整體主義倫理觀為指導。

當今生態環境惡化的直接原因是人類在追求經濟發展過程中盲目開發利用資源，忽視了對生態環境的保護，深層根源則是主體與客體二分的價值觀，這是處理生態危機中必須首先解決的最重要問題。解決當前生態危機的方法除了在經濟、政策和法律等方面采取相應行動之外，最根本的是要從思想文化上解決這種危機深層的價值觀問題。人不可能是自然的主體，因為人無法左右自然的發展規律，在人與自然關系上，二者是相互影響、互為作用對象。因此，人和自然都既是主體又是客體，是主體與客體的統一。這種生態整體觀具有以下特點: 首先，主張整體性，強調內在聯系; 其次，強調人與自然的同一; 再次，強調生態系統的整體利益為最高價值。

《規劃》實施保障法只有先做到這種理念上的創新，才能制定出符合生態經濟發展所需要的法律規范。

\\(二\\) 立法目的的創新

要做到立法目的創新，需要破除傳統唯統經濟中心論的影響，強調經濟區發展的公共屬性和協調性。

這要求生態經濟立法放棄傳統目的、手段二分的做法，做到目的和手段相統一。傳統經濟立法將經濟利益作為第一要務，推動經濟發展是其唯一目的，忽視經濟發展的公共屬性和協調性，這是由于受傳統主客體二分價值觀的影響，人們認為只有人類才具有內在價值和目的，自然沒有內在價值，自然只是為了人類的目的而存在。

其實，人之外的存在物具有其內在的價值，正是由于它們的這種價值主體地位，人在考慮自身目的時，必須同時把包括其他存在物在內的整個生態系統納入考量范圍，而不能無視它們的存在，更不能把它們僅僅當作滿足自身目的的手段?！叭艘蜃约旱墓ぞ叨哂兄渫獠孔匀唤绲牧α?，然而就自己的目的來說，他卻是服從自然界的?！?/p>

因此，在現代生態經濟立法中，經濟利益既不是唯一目的，也不是最高目的，生態利益不只是手段，也應是目的，經濟利益和生態利益應協調統一?！兑巹潯穼嵤┓杀Ｕ系牧⒎☉獜恼麄€生態系統的穩定與發展出發，重視一切形式的存在物的目的性，尊重它們在生態系統中的平等地位。由于人與自然都不單純是目的，也不單純是手段，而是目的與手段的統一，即人與自然互為目的與手段，因此《規劃》實施保障法必須處理好人與自然的關系，強調實施目的的公共屬性和協調性?！氨Ｕ仙鷳B經濟發展的法律機制中的立法目的應時生態利益優先”，人類要維持自身的生存和發展，必須保證人與自然的和諧相處，人類作為生態系統的一部分，應當尊重其他生命物種，自覺維護生態系統的平衡。因此，《規劃》實施保障法立法目的的創新，就是要做到摒棄以當代人為中心的傳統思想，確立尊重生態自然的立法精神，從經濟利益優先到生態利益優先。

\\(三\\) 實施機制的創新

生態經濟區建設作為一項浩大的系統工程，必須采用多種手段和途徑、動用多方面資源齊抓共管。生態經濟區規劃實施機制的創新應當采取綜合生態系統管理機制。綜合生態系統管理是管理自然資源和自然環境的一種綜合管理戰略和方法，它要求綜合對待生態系統的各組成部分，綜合考慮社會、經濟、自然的需要和價值，綜合采用多學科的知識和方法，綜合運用行政的、市場的和社會的調整機制，來解決資源利用、生態保護和生態系統退化的問題，以達到創造和實現經濟的、社會的和環境的多元惠益，實現人與自然的和諧共處。

具體而言，《規劃》實施機制的創新主要包括以下幾個方面的內容: 1、實施手段的法制化。在采取經濟手段和必要的行政手段時，把《規劃》實施的一切活動納入法制軌道，包括實施組織協調機制、實施反饋機制、評估監督機制、實施責任機制等，充分發揮法律的保障作用，做到依法規劃、依法實施、依法發展，改變行政主導、法律滯后的現狀。2、立法內容的生態化?！兑巹潯穼嵤┍Ｕ戏☉饤壩ń洕莿盏淖龇?，無論是產業規劃、項目投資，還是資源開發、基礎設施建設等，都應把生態利益放在首位，堅持經濟區發展的公共屬性和協調性。進行生態立法時要強調生態倫理價值和生態法律意識，把生態安全放在第一，在維護生態安全的前提下維護經濟安全。3、法律保障的體系化?！兑巹潯返膶嵤┬枰∪姆杀Ｕ象w系，從省級到地方各級權力機關、行政機關及其職能部門，應制定內容協調、相互銜接的地方性法規、地方規章和其他規范性文件，從上至下各層級的法律規范密切配合，形成內容全面、協調統一的《規劃》實施保障法律體系。

三、完善《規劃》實施法律保障的措施

區域規劃的制定和實施是一個動態的過程。從實踐上看，“重規劃、輕落實”依然是我國區域規劃制定與實施過程中的通病，一旦區域規劃編制完成，由于缺乏規劃實施的動態管理機制和實施程序機制，區域規劃往往淪為“紙上畫畫，墻上掛掛”的紙老虎命運。為避免此類現象的發生，在明確《規劃》實施法律保障的不足后，必須有針對性地采取具體措施予以彌補。結合鄱陽湖生態經濟區規劃的實際情況，在堅持創新立法理念和立法目基礎上，制定切實可行的實施措施，構建科學、合理的法制平臺，通過創新實施機制，為實現《規劃》的任務和戰略目標保駕護航。借鑒廣東省實施珠江三角洲地區發展改革規劃綱要的經驗，建議由省人大或人大常委會制定《實施鄱陽湖生態經濟區規劃保障條例》\\(以下簡稱《條例》\\) 作為《規劃》實施保障法，其內容應主要包括以下幾個方面。

\\(一\\) 組織與協調措施

為避免規劃區內各級政府實施政策的混亂，做到實施措施的有機銜接，以及協調各地區、各部門之間的利益，必須首先做好《規劃》實施的組織與協調工作。

1. 組織與協調的負責機構

首先，應明確由省人民政府負責《規劃》實施的領導工作。省人民政府應成立《規劃》實施專門領導工作機構，并建立健全工作機制，由其制定《規劃》實施的重大政策，對實施中出現的重大問題進行決策，協調解決經濟區范圍內跨地區、跨部門的重大事項。

其次，經濟區范圍內其他縣級以上人民政府\\(以下所稱“縣級以上人民政府”均指經濟區范圍內的縣級以上人民政府\\) 負責《規劃》在本行政區內的實施工作，縣級以上人民政府設立《規劃》實施領導協調機構，負責本行政區內的《規劃》實施和監督管理工作。再次，縣級以上人民政府各職能部門在各自職責范圍內負責《規劃》實施的具體工作。最后，規劃區內地方各級政府因實施區域規劃發生各種爭議時，應提交他們共同的上級人民政府協調解決?？h級以上人民政府各職能部門因實施區域規劃發生爭議時，應提交當地人民政府協調解決。

2. 年度工作計劃的制訂與報批

為保證《規劃》實施的目的性和計劃性，各級組織與協調機構應在各自的職權范圍內制訂相應的年度工作計劃。第一，年度工作計劃的制定。由省人民政府制訂省《規劃》實施的年度工作計劃，縣級以上人民政府應根據上級政府的年度工作計劃，制訂本地區《規劃》實施的年度工作計劃?？h級以上人民政府的工作部門應按照本級政府的工作部署，制訂相應的年度工作計劃。第二，年度工作計劃的報批?？h級以上人民政府的年度工作計劃報上級人民政府審核批準，縣級以上人民政府工作部門的年度工作計劃報同級人民政府審核批準。第三，年度工作計劃的實施報告?？h級以上人民政府應定期向上一級人民政府報告《規劃》實施工作的進展情況，縣級以上人民政府工作部門應定期向本級人民政府報告《規劃》實施工作的進展情況。

\\(二\\) 促進與保障措施

1. 規范性文件的制定

為有力地保障《規劃》各項任務和目標的實現，各級機關應制定與其職權相適應的規范性文件，通過具有法律效力的文件促進實施效果的最大化。首先，縣級以上各權力機關和行政機關，有權按照法定權限制定涉及《規劃》實施的地方性法規、地方規章和其他規范性文件，或者編制產業發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、交通規劃、環境保護規劃和水資源利用規劃等。其次，地方性法規和地方規章的制定機關應當根據《規劃》實施的需要，適時制定、修改或廢止有關地方法規和地方規章，縣級以上人民政府及其工作部門應當定期清理規范性文件，及時修改或廢止與《規劃》和省人大制定的《條例》不一致的規范性文件。

2. 產業發展規劃的制定

產業發展規劃直接影響著整個經濟區規劃的實施問題，各級人民政府應從全局戰略出發引起高度重視。首先，省人民政府和縣級以上人民政府應根據《規劃》任務和發展目標，在進行充分的調查研究和論證基礎上，并在廣泛聽取社會各界和公眾的意見和建議后，創新管理的體制機制。由省人民政府制定并組織實施經濟區范圍內的基礎設施建設、產業布局、城鄉規劃、環境保護、基本公共服務等一體化的發展規劃?？h級以上人民政府根據省政府一體化發展規劃的發展戰略和目標，推進一體化發展方面的制度銜接。再次，省人民政府統籌跨行政區域的產業發展規劃，明確經濟區內產業發展定位、發展重點和空間布局。省人民政府統籌規劃交通、能源、水資源和信息等基礎設施建設; 統籌經濟區內各市、各類園區、各開發區的布局、規模和規劃建設標準，促進經濟區空間布局的協調和城鄉一體化發展; 統籌經濟區內環境保護基礎設施，建立經濟區內環境信息網絡和污染動態管理信息系統，實現城市之間、部門之間環境信息共享。

\\(三\\) 評估與監督措施

1. 考評機制的建立

為了解各級政府實施規劃的效果，確保各項實施措施落到實處，必須進行動態性的長期跟蹤調查，以保障各項實施措施有效性，為此，考評機制的建立是一個不可或缺的重要手段。省人民政府應當建立健全科學合理的評估考核機制，對縣級以上人民政府和省人民政府各部門實施《規劃》的情況進行評估考核?？h級以上人民政府按照省人民政府制定的評估考核機制，對其所屬部門和下一級人民政府進行評估考核。為做到評估考核的公正性，評估考核應當邀請人大代表、專家學者和社會公眾參與，評估結果應參考采納參與者的合理意見，并將評估結果向社會公開。同時，應對評估考核結果實施獎優罰劣，評估考核結果作為領導干部獎懲、任用的重要依據，連續兩次評估考核不合格的，被評估機關的負責人應承擔領導責任。評估考核機關對評估考核為優秀的單位和個人予以表彰，對評估考核結果不合格的予以通報批評并責令限期改正。

2. 監督機制的構建

有權力就必須有監督，監督不力一方面容易導致權力濫用，另一方面會使各項政策得不到有效實施。建立合理的監督機制是保障《規劃》》實施措施的重要法寶。省人民政府、縣級以上人民政府應當每年向同級人民代表大會及其常務委員會報告實施《規劃》和《條例》的工作情況，并接受同級人民代表大會及其常務委員會的監督。省人民政府、縣級以上人民政府應定期組織對實施《規劃》工作情況的檢查監督，及時糾正不符合《規劃》要求和違反《條例》的行為。

省人民政府和縣級以上人民政府工作部門在各自的職責范圍內，做好實施《規劃》和《條例》的檢查監督工作。各級人民政府及其工作部門應當建立健全投訴舉報制度，受理單位和個人的投訴舉報。任何單位和個人有權對不符合《規劃》和違反《條例》的行為，向各級人民政府或有關部門投訴舉報。

本文認為，按照職權與職責相統一、權利與義務相配合原則，應將《規劃》實施行為轉化為法律上的職權與職責、權利與義務，明確《規劃》實施的責任主體、責任內容和責任形式，在采取行政責任的同時，應主要通過嚴格的法律責任保證《規劃》任務和目標的全面實現。