摘 要： 英國的越權無效原則是英國行政法的核心原則，是議會主權的直接后果。英國的行政法司法審查的理論基礎也來源于此。越權無效原則扎根于英國資產階級革命的社會經濟的客觀狀況，以議會主權和法治原則為基礎。越權無效原則的內容隨著一個個判例的出現而逐漸發展，范圍和內容不斷變化，權限不斷擴大，幾乎所有的行政違法形式都被納入其中。因此，在 20 世紀后期英國學界圍繞該原則展開了延續至今的爭論，提出了越權無效原則的缺陷，也有捍衛者對其進行了修正。無論結果如何，越權無效原則仍將在英國行政法理論和實務界占有著絕對核心地位，伴隨英國憲政和行政法不斷向前發展。中國要想建設社會主義法治法治體系，必須借鑒英國越權無效原則的優秀內涵，探究其發展軌跡，從而對我國行政法的發展有所啟迪。
關鍵詞： 英國； 行政法； 越權無效； 法治； 議會。
越權無效原則（ the doctrine of ultra vires） 是英國行政法的中心原則。該原則隨著英國行政法的發展被英國普通法院不斷的擴展和修正，美、日、法、德等國家也普遍采用了越權無效原則。中國行政法在立法、執法和司法層面上也借鑒了英國的越權無效原則，并貫徹到行政機關的活動中。
一、越權無效原則的概念。
越權無效原則，指的是行政權必須被依法行使，任何超越法律授權的行政行為或行政命令在法律上都是無效的，即“剝奪了法律上的有效性”①。法院可以認定行政機關超越法律授予的權限的行為違法并認定其無效。越權無效原則最初出現在英國，也是英國行政法的首要原則。英國行政法學家 H·韋德： “公共權力機構的活動不能超過權限（ 越權） ,這句簡單的陳述也許可以稱為行政法的核心原則?！雹?。
實際上，“議會主權”原則直接導致了越權無效原則成為英國行政法的核心原則。在 17 世紀，轟轟烈烈的英國資產階級革命斗爭勝利，議會主權原則得以產生。議會主權從法律形式上表述為英王、貴族院和下議院聯合的最高權力。事實上，它是下議院中多數黨，也就是執政黨的最高權力。英國憲法和行政法上的一些制度直接由于議會主權產生。根據議會主權原則，法院必須適用議會所通過的所有法律，并且無權審查其是否合法。所以，行政機關和行政裁判機關在法律規定的范圍內做出行為，法院就無權過問。如果沒有議會的特別授權，英國法院只有在行政機關做出的行政行為超越其權限時，才對因該行政行為導致的訴訟擁有管轄權。這就是英國普通法院受理行政訴訟的根據，即越權原則。
二、英國行政法越權無效原則的起源。
（ 一） 越權無效原則產生的憲法基礎。
議會主權原則和法治原則共同構成了英國行政法體系的基礎。議會主權原則和法治原則實際上是歷史長河里英國憲法中的基本原則。這兩個憲法性原則非常重要，并由此衍生了行政法的一個核心原則，即越權無效原則。③議會法律在英國的憲政體系中是處于最高位階的，法院必須予以執行。另外，英國憲法一直致力于限制國家權力和保障公民自由，這是貫徹法治原則的要求，也體現在行政法的內容當中。
13 世紀初期，出于對貴族和教皇的妥協，英王約翰于 1215 年 6 月 15 日簽署了《大憲章》。而議會制度的開始始于 1258 年《牛津條例》的頒布，議事會的議政權在該條例中得到承認。而到了 1322 年，議會的法律地位經過《約克法令》的頒布予以確認，該法令要求所有主要政事都要國王在議會中處理，且議政結果必須得到議會批準。隨著議會制度的進一步發展，議會開始有制定法律的權力。在這個時期，議會實際上是封建貴族與國王爭奪權力的工具。16 世紀在學術界中開始出現以限制王權為目的的議會主權思想。在17 世紀中期的資產階級革命中，國王手中的權力逐漸被剝奪，議會開始將立法、行政、司法三權集于一身，國王地位逐漸被替代。在 1688 年的光榮革命中，議會在與國王的斗爭中取得了勝利，普通法法官轉而服從議會的領導，由此議會主權原則得以確立。最重要的法律是資產階級革命勝利后的 1689 年《權利法案》?！稒嗬ò浮芬幎?，未經議會同意，國王無權廢除法律，無權停止實施法律。這就為議會主權原則奠定了法律上的基礎地位。1701 年《王位繼承法》頒布，議會權力至上的資產階級憲法原則被進一步得到確定，并否定了王權至上的專制制度。18 世紀初以后，議會主權原則走向成熟，國家實質上被大臣通過國王統治。直至19 世紀中期，議會權力達到了高峰，影響力也進入了鼎盛時期。議會制定的法律位于英國法的頂端，沒有優于它的法律，也沒有可以審查它的機關。④法院不能對議會通過的法律的合法性進行審查，且必須無條件的適用議會通過的法律。行政機關在法律授予的權限范圍內實施的行為，法院無權干涉。只有行政機關超越其被授予的權限時，法院才能對其進行管轄。議會主權原則就此成為越權無效原則的憲法基礎。
另一方面，法治原則也是越權無效原則的重要憲法基礎。1215 年的《大憲章》是第一個奠定英國的法治基礎的憲法性文件。經過幾個世紀的變革，三權分立思想產生，衡平法出現，判例制度初步確立，都促進了法治的進一步發展。1628 年 3 月，查理一世為解決財政問題，提出了征收特殊捐稅的要求。其被國會拒絕后，就開始實行“強迫借貸”政策，嚴懲拒絕繳費者。國會也不甘示弱，于 1628 年通過了《權利請愿書》。這是一個重要的保護公民自由、彰顯法治、限制王權的文件。隨后，《人身保護法》、《大抗議書》、《權利法案》接連頒布，這些法律文件都深切體現了保護公民權利的法治理念。1701 年的《王位繼承法》實際上把最高權力的合法性來源從國王轉移到了議會。最高權力的交接班從此在形式上由人民賦予，而不再取決于某一個人的意志。這樣，國王的實權只剩下了一項---主持國家行政。18 世紀末，英國功利自由主義法治思想興起，受功利自由主義法學家的影響，英國隨后頒布了一系列的制定法。這些都體現了法治原則逐漸在英國憲法中扎根并不斷發展。法治原則要求行政機關必須能夠證明自己實施的行為是經過法律的授權的，否則就是超越權限的行為，成為侵權行為。由于受到法治原則的制約，行政機關在行使影響他人權利義務或限制其自由的行為時，都必須得到法律的授權，說明法律的依據。法院所承擔的責任就是為了阻止行政機關濫用權力，并且裁決該行政行為是否合法的法官必須是完全獨立于行政機關之外的。法治實質上是一種限制自由裁量權的規則。諸此種種，奠定了越權無效原則的憲法基礎。
（ 二） 越權無效原則產生的社會原因。
第一，在 17 世紀，英國資產階級革命勝利，英國憲政的體制和格局產生了巨大變化，議會成為國家最高權力機關。行政法需要根據資產階級的利益和現代法學思想進行變革。19 世紀后期，以內閣為代表的行政機關逐漸掌握國家大權。資本主義經濟制度雖然促進了社會經濟的繁榮發展，但是也帶來了和當代中國相類似的住房、衛生、失業、教育等社會問題。這導致了議會為了處理這些日益復雜的社會問題，越來越多的將權力下放給行政機關。于是行政機關的職能已經不止是傳統的外交、治安等，教育、衛生等領域也被其涉足。行政機關的行政權也日益膨脹，機構日益壯大。這種情況下，議會就需要對龐大的行政權進行控制越權無效原則的產生，正是符合了議會限制行政機關權力的客觀需求。
第二，委任立法的增加。委任立法就是立法機關通過一定的形式將立法權授予行政機關，行政機關在立法機關授權的范圍內，代替立法機關制定具有和法律同等效力的法規命令。英國資本主義社會逐漸進步，維護國家穩定和社會秩序的法律日新月異，需要設定行政權的范圍較大且需要很強的專業性，議會無法完全勝任，所以議會只能委托行政機關制定行政管理法規。委任立法是資本主義國家立法權行使的一種形式，它以傳統三權分立原則為基礎，也是對傳統三權分立原則的補充和調整。⑤到了 20 世紀初，英國的行政機關所制定的法規達到了議會立法的五倍，行政機關的權力日漸膨脹可見一斑。雖然行政機關委任立法的權力是來自議會，但議會卻缺乏對委任立法進行控制的手段。這時候就需要某種手段對行政立法和自由裁量權進行控制。如果不進行合理的控制，資產階級革命的成果就可能毀于一旦。越權無效原則就成為控制行政委任立法存在于合理范圍內的有效措施。
三、英國行政法越權無效原則的發展。
本文將列舉英國行政法發展中的一個典型的判例來說明越權無效原則在現代資本主義行政法語境下的發展狀況?？梢韵胍姷氖?，越權無效原則原則逐漸發展成為一個幾乎涵蓋一切違法形式的司法審查原則。
安尼斯米克案⑥是英國行政法發展過程中具有里程碑意義的判例，體現出司法干預已處于巔峰。英國安妮斯米克有限公司 1956 年以前在埃及擁有一筆財產（ 一家采礦企業） ,1956 年 11 月，蘇伊士運河危機時被埃及政府扣押。1957 年，埃及政府將這筆財產賣給埃及一個組織---TEDO.安尼斯米克公司對用戶施加壓力，不許在 TEDO 購買鐵礦石，迫使 TEDO 于1957年同其達成協議： 安尼斯米克公司把采礦企業以 50 萬英鎊的價格出售給 TEDO.危機結束后，1959 年 2 月英埃簽訂條約，埃及返還所扣押的財產。1956 年 10月至 1958 年 8 月出售的財產無法返還，由埃及賠款2700 萬英鎊。根據英國 1950 年《外國補償金法》的規定，這筆賠款由外國補償委員會負責補償給有關的當事人。委員會根據樞密院《外國（ 埃及） 補償（ 債權決定與登記） 令》進行工作。樞密院規定： 埃及政府給予英國公民的補償金只限于給付給在《英埃條約》中列名的財產所有者及其權利繼承人，但所有者和繼承人必須在危機發生至條約簽訂時都是英國國籍。雖然安尼斯米克公司列名于《英埃條約》，但其權利繼承人TEDO 不具有英國國籍，因而補償委員會駁回了安尼斯米克公司的補償申請。安尼斯米克公司不服補償委員會的決定，起訴到法院，主張： 補償金的申請人是財產的原所有者，與權利繼承人國籍無關，請求法院確認該決定無效。上議院發現外國補償委員會在這個決定中錯誤的解釋了樞密院令，犯了一個記錄中的法律錯誤（ error of law on the face of the record） .但是《外國補償金法》規定，外國補償委員會的決定為“最后的決定?！备鶕@個條款，對于一個記錄中的法律錯誤，法院通常無權審查。然而，上議院認為這個法律錯誤屬于越權行為。委員會對繼承人的國籍問題沒有管轄權。但是委員會錯誤地管轄了繼承人的國籍問題，其所做出的規定也是超越權限的，因此該行為越權無效。上議院于 1969 年作出判決，原告勝訴。⑦。
這是個具有里程碑意義的判例。它首先確認了記錄中的法律錯誤也是越權行為，應受法院審查，對以后英國法院的判決影響深遠。該案擴大了司法干預的范圍，法院可以審查某項存在排除條款的決定是否合法。由該案例我們可以分析出，在議會眼中，只要是法律錯誤就都是越權行為。行政機構要想不構成越權，那就必須在整個案件過程中都擁有管轄權。即使行政機構最初擁有管轄權，但如果在過程中擴大了管轄權的范圍或者作出未經過授權的規定那也就越權了。在 19世紀中期以前，記錄中的法律錯誤是英國司法審查的一個重要原則，后來由于議會立法的限制，法院不得不在司法審查中大量利用越權無效原則，使這個原則幾乎被法院遺忘。英國行政法發展到 20 世紀 50 年代，行政裁判所在數量和權力上大為增長，而議會又很少規定對行政裁判所裁決的上訴權，民眾非常不滿，所以法院有恢復使用記錄中的法院錯誤作為司法審查的一個理由。但是在當時，這個理由還是與越權無效原則分離開的。安尼斯米克案件是一個重要的節點，在該案中，議會不僅把補償委員會的錯誤認定為記錄中的法律錯誤，而且認為記錄中的法律錯誤也構成越權，認為“委員會由于法律錯誤的結果受理和裁決了超過他的管轄權的事情?！痹撆欣黠@的擴大了司法審查的案件，認為所有的錯誤都是越權行為。這樣，實質越權的認定范圍更加寬泛，體現出在現代行政法環境下英國越權無效原則的發展狀況。更重要的是，該案在英國憲政史上也具有里程碑的意義。韋德教授認為，“安妮米斯克案件的憲政意義在于，任何行政機構和行政裁判所都不能做自己權力范圍的最后裁決者?！雹?。
關鍵詞： 英國； 行政法； 越權無效； 法治； 議會。
越權無效原則（ the doctrine of ultra vires） 是英國行政法的中心原則。該原則隨著英國行政法的發展被英國普通法院不斷的擴展和修正，美、日、法、德等國家也普遍采用了越權無效原則。中國行政法在立法、執法和司法層面上也借鑒了英國的越權無效原則，并貫徹到行政機關的活動中。
一、越權無效原則的概念。
越權無效原則，指的是行政權必須被依法行使，任何超越法律授權的行政行為或行政命令在法律上都是無效的，即“剝奪了法律上的有效性”①。法院可以認定行政機關超越法律授予的權限的行為違法并認定其無效。越權無效原則最初出現在英國，也是英國行政法的首要原則。英國行政法學家 H·韋德： “公共權力機構的活動不能超過權限（ 越權） ,這句簡單的陳述也許可以稱為行政法的核心原則?！雹?。
實際上，“議會主權”原則直接導致了越權無效原則成為英國行政法的核心原則。在 17 世紀，轟轟烈烈的英國資產階級革命斗爭勝利，議會主權原則得以產生。議會主權從法律形式上表述為英王、貴族院和下議院聯合的最高權力。事實上，它是下議院中多數黨，也就是執政黨的最高權力。英國憲法和行政法上的一些制度直接由于議會主權產生。根據議會主權原則，法院必須適用議會所通過的所有法律，并且無權審查其是否合法。所以，行政機關和行政裁判機關在法律規定的范圍內做出行為，法院就無權過問。如果沒有議會的特別授權，英國法院只有在行政機關做出的行政行為超越其權限時，才對因該行政行為導致的訴訟擁有管轄權。這就是英國普通法院受理行政訴訟的根據，即越權原則。
二、英國行政法越權無效原則的起源。
（ 一） 越權無效原則產生的憲法基礎。
議會主權原則和法治原則共同構成了英國行政法體系的基礎。議會主權原則和法治原則實際上是歷史長河里英國憲法中的基本原則。這兩個憲法性原則非常重要，并由此衍生了行政法的一個核心原則，即越權無效原則。③議會法律在英國的憲政體系中是處于最高位階的，法院必須予以執行。另外，英國憲法一直致力于限制國家權力和保障公民自由，這是貫徹法治原則的要求，也體現在行政法的內容當中。
13 世紀初期，出于對貴族和教皇的妥協，英王約翰于 1215 年 6 月 15 日簽署了《大憲章》。而議會制度的開始始于 1258 年《牛津條例》的頒布，議事會的議政權在該條例中得到承認。而到了 1322 年，議會的法律地位經過《約克法令》的頒布予以確認，該法令要求所有主要政事都要國王在議會中處理，且議政結果必須得到議會批準。隨著議會制度的進一步發展，議會開始有制定法律的權力。在這個時期，議會實際上是封建貴族與國王爭奪權力的工具。16 世紀在學術界中開始出現以限制王權為目的的議會主權思想。在17 世紀中期的資產階級革命中，國王手中的權力逐漸被剝奪，議會開始將立法、行政、司法三權集于一身，國王地位逐漸被替代。在 1688 年的光榮革命中，議會在與國王的斗爭中取得了勝利，普通法法官轉而服從議會的領導，由此議會主權原則得以確立。最重要的法律是資產階級革命勝利后的 1689 年《權利法案》?！稒嗬ò浮芬幎?，未經議會同意，國王無權廢除法律，無權停止實施法律。這就為議會主權原則奠定了法律上的基礎地位。1701 年《王位繼承法》頒布，議會權力至上的資產階級憲法原則被進一步得到確定，并否定了王權至上的專制制度。18 世紀初以后，議會主權原則走向成熟，國家實質上被大臣通過國王統治。直至19 世紀中期，議會權力達到了高峰，影響力也進入了鼎盛時期。議會制定的法律位于英國法的頂端，沒有優于它的法律，也沒有可以審查它的機關。④法院不能對議會通過的法律的合法性進行審查，且必須無條件的適用議會通過的法律。行政機關在法律授予的權限范圍內實施的行為，法院無權干涉。只有行政機關超越其被授予的權限時，法院才能對其進行管轄。議會主權原則就此成為越權無效原則的憲法基礎。
另一方面，法治原則也是越權無效原則的重要憲法基礎。1215 年的《大憲章》是第一個奠定英國的法治基礎的憲法性文件。經過幾個世紀的變革，三權分立思想產生，衡平法出現，判例制度初步確立，都促進了法治的進一步發展。1628 年 3 月，查理一世為解決財政問題，提出了征收特殊捐稅的要求。其被國會拒絕后，就開始實行“強迫借貸”政策，嚴懲拒絕繳費者。國會也不甘示弱，于 1628 年通過了《權利請愿書》。這是一個重要的保護公民自由、彰顯法治、限制王權的文件。隨后，《人身保護法》、《大抗議書》、《權利法案》接連頒布，這些法律文件都深切體現了保護公民權利的法治理念。1701 年的《王位繼承法》實際上把最高權力的合法性來源從國王轉移到了議會。最高權力的交接班從此在形式上由人民賦予，而不再取決于某一個人的意志。這樣，國王的實權只剩下了一項---主持國家行政。18 世紀末，英國功利自由主義法治思想興起，受功利自由主義法學家的影響，英國隨后頒布了一系列的制定法。這些都體現了法治原則逐漸在英國憲法中扎根并不斷發展。法治原則要求行政機關必須能夠證明自己實施的行為是經過法律的授權的，否則就是超越權限的行為，成為侵權行為。由于受到法治原則的制約，行政機關在行使影響他人權利義務或限制其自由的行為時，都必須得到法律的授權，說明法律的依據。法院所承擔的責任就是為了阻止行政機關濫用權力，并且裁決該行政行為是否合法的法官必須是完全獨立于行政機關之外的。法治實質上是一種限制自由裁量權的規則。諸此種種，奠定了越權無效原則的憲法基礎。
（ 二） 越權無效原則產生的社會原因。
第一，在 17 世紀，英國資產階級革命勝利，英國憲政的體制和格局產生了巨大變化，議會成為國家最高權力機關。行政法需要根據資產階級的利益和現代法學思想進行變革。19 世紀后期，以內閣為代表的行政機關逐漸掌握國家大權。資本主義經濟制度雖然促進了社會經濟的繁榮發展，但是也帶來了和當代中國相類似的住房、衛生、失業、教育等社會問題。這導致了議會為了處理這些日益復雜的社會問題，越來越多的將權力下放給行政機關。于是行政機關的職能已經不止是傳統的外交、治安等，教育、衛生等領域也被其涉足。行政機關的行政權也日益膨脹，機構日益壯大。這種情況下，議會就需要對龐大的行政權進行控制越權無效原則的產生，正是符合了議會限制行政機關權力的客觀需求。
第二，委任立法的增加。委任立法就是立法機關通過一定的形式將立法權授予行政機關，行政機關在立法機關授權的范圍內，代替立法機關制定具有和法律同等效力的法規命令。英國資本主義社會逐漸進步，維護國家穩定和社會秩序的法律日新月異，需要設定行政權的范圍較大且需要很強的專業性，議會無法完全勝任，所以議會只能委托行政機關制定行政管理法規。委任立法是資本主義國家立法權行使的一種形式，它以傳統三權分立原則為基礎，也是對傳統三權分立原則的補充和調整。⑤到了 20 世紀初，英國的行政機關所制定的法規達到了議會立法的五倍，行政機關的權力日漸膨脹可見一斑。雖然行政機關委任立法的權力是來自議會，但議會卻缺乏對委任立法進行控制的手段。這時候就需要某種手段對行政立法和自由裁量權進行控制。如果不進行合理的控制，資產階級革命的成果就可能毀于一旦。越權無效原則就成為控制行政委任立法存在于合理范圍內的有效措施。
三、英國行政法越權無效原則的發展。
本文將列舉英國行政法發展中的一個典型的判例來說明越權無效原則在現代資本主義行政法語境下的發展狀況?？梢韵胍姷氖?，越權無效原則原則逐漸發展成為一個幾乎涵蓋一切違法形式的司法審查原則。
安尼斯米克案⑥是英國行政法發展過程中具有里程碑意義的判例，體現出司法干預已處于巔峰。英國安妮斯米克有限公司 1956 年以前在埃及擁有一筆財產（ 一家采礦企業） ,1956 年 11 月，蘇伊士運河危機時被埃及政府扣押。1957 年，埃及政府將這筆財產賣給埃及一個組織---TEDO.安尼斯米克公司對用戶施加壓力，不許在 TEDO 購買鐵礦石，迫使 TEDO 于1957年同其達成協議： 安尼斯米克公司把采礦企業以 50 萬英鎊的價格出售給 TEDO.危機結束后，1959 年 2 月英埃簽訂條約，埃及返還所扣押的財產。1956 年 10月至 1958 年 8 月出售的財產無法返還，由埃及賠款2700 萬英鎊。根據英國 1950 年《外國補償金法》的規定，這筆賠款由外國補償委員會負責補償給有關的當事人。委員會根據樞密院《外國（ 埃及） 補償（ 債權決定與登記） 令》進行工作。樞密院規定： 埃及政府給予英國公民的補償金只限于給付給在《英埃條約》中列名的財產所有者及其權利繼承人，但所有者和繼承人必須在危機發生至條約簽訂時都是英國國籍。雖然安尼斯米克公司列名于《英埃條約》，但其權利繼承人TEDO 不具有英國國籍，因而補償委員會駁回了安尼斯米克公司的補償申請。安尼斯米克公司不服補償委員會的決定，起訴到法院，主張： 補償金的申請人是財產的原所有者，與權利繼承人國籍無關，請求法院確認該決定無效。上議院發現外國補償委員會在這個決定中錯誤的解釋了樞密院令，犯了一個記錄中的法律錯誤（ error of law on the face of the record） .但是《外國補償金法》規定，外國補償委員會的決定為“最后的決定?！备鶕@個條款，對于一個記錄中的法律錯誤，法院通常無權審查。然而，上議院認為這個法律錯誤屬于越權行為。委員會對繼承人的國籍問題沒有管轄權。但是委員會錯誤地管轄了繼承人的國籍問題，其所做出的規定也是超越權限的，因此該行為越權無效。上議院于 1969 年作出判決，原告勝訴。⑦。
這是個具有里程碑意義的判例。它首先確認了記錄中的法律錯誤也是越權行為，應受法院審查，對以后英國法院的判決影響深遠。該案擴大了司法干預的范圍，法院可以審查某項存在排除條款的決定是否合法。由該案例我們可以分析出，在議會眼中，只要是法律錯誤就都是越權行為。行政機構要想不構成越權，那就必須在整個案件過程中都擁有管轄權。即使行政機構最初擁有管轄權，但如果在過程中擴大了管轄權的范圍或者作出未經過授權的規定那也就越權了。在 19世紀中期以前，記錄中的法律錯誤是英國司法審查的一個重要原則，后來由于議會立法的限制，法院不得不在司法審查中大量利用越權無效原則，使這個原則幾乎被法院遺忘。英國行政法發展到 20 世紀 50 年代，行政裁判所在數量和權力上大為增長，而議會又很少規定對行政裁判所裁決的上訴權，民眾非常不滿，所以法院有恢復使用記錄中的法院錯誤作為司法審查的一個理由。但是在當時，這個理由還是與越權無效原則分離開的。安尼斯米克案件是一個重要的節點，在該案中，議會不僅把補償委員會的錯誤認定為記錄中的法律錯誤，而且認為記錄中的法律錯誤也構成越權，認為“委員會由于法律錯誤的結果受理和裁決了超過他的管轄權的事情?！痹撆欣黠@的擴大了司法審查的案件，認為所有的錯誤都是越權行為。這樣，實質越權的認定范圍更加寬泛，體現出在現代行政法環境下英國越權無效原則的發展狀況。更重要的是，該案在英國憲政史上也具有里程碑的意義。韋德教授認為，“安妮米斯克案件的憲政意義在于，任何行政機構和行政裁判所都不能做自己權力范圍的最后裁決者?！雹?。
