平政院，是民國北京政府采取大陸制司法制度繼而結合國情而設立的一個行政裁判機構，是專門受理行政訴訟及糾彈案件的機關\\( 糾彈指國家專門機關對違法失職的官吏揭發和追究其法律責任的行為\\) 。民國北京政府的行政訴訟是指公民、法人、肅政史或其他組織認為行政官署或行政違法行為侵害公益或其自身合法權益時，依法向平政院提出訴訟，由平政院審理并作出裁決的行為。1914 年 3 月 31日平政院在北京成立，1928 年，國民革命軍北伐，北京政府垮臺，平政院也隨北京政府走入歷史，到 1932年 11 月南京國民政府公布《行政法院組織法》，最終以行政法院代替了平政院。從這個角度來看，平政院處于近代行政裁判體制: 行政審判院\\( 籌\\) \\( 清末\\) ———平政院\\( 民國北京政府\\) ———行政法院\\( 南京國民政府\\) 發展的中間環節上，居于承前啟后的地位，具有過渡和折衷的色彩，也因此在波濤詭譎的中國近代法制史上有其獨特的意義。有關民國北京政府時期\\( 北洋軍閥執政時期\\) \\( 1912 ～1928\\) 的法律史研究，近十年來已經成為法律史學領域中逐漸升溫的一個熱點。在這個軍閥混戰、黨派紛爭的年代，政局更迭頻繁、擾攘不休①，然而在法制近代化進程中，卻取得了不少偉大的成就，其中不乏充滿著理性和智慧光芒的制度設計，這不能不引起當代法律史學者的敬意與驚奇，繼而開始回顧與反思那個時代的法律與社會，期望給當今乃至未來中國法律的發展提供一個可資借鑒的思想資源，其中，對于北洋時期行政訴訟體制當中的“平政院”的研究，正是這一敬意與驚奇的體現。
一 民國平政院研究的概況
關于平政院的研究，民國時代即已開啟。專論中較有影響的作品有汪叔賢的“論平政院”，張保彝的“平政院制度之變遷”，章士釗的“論平政院———答儲君亞心”，張東蓀的“行政裁判論”等，另有許多作品，盡管并非專論平政院，而是論述憲政制度與行政訴訟制度的同時，辟專章或者附帶論述平政院的，此類作品較多，較有影響的有吳宗慈編的《中華民國憲法史》、白鵬飛著《行政法大綱》\\( 上卷總論\\) 、范揚著《行政法總論》、陶天南的《中國行政法總論》，這些多屬于行政法學說的匯編或教科書②。此外，涉及到論述平政院機構的尚有一些著名報刊雜志，比如《申報》《庸言》上的一些文章，以及管歐、陳顧遠等學者撰寫的教科書和回憶錄，在此不再一一列舉。
民國的這些研究平政院的作者大多與平政院同時代或者稍晚一些，他們親眼觀察到了平政院機構的活動，許多作者親歷平政院的創設和終結。有些作者本身就是平政院的人員，如魚飲水，冷暖自知，對于平政院的一系列活動，有其切膚體會③。所以這些作品最大的優點就在于能夠形象并且準確地敘述平政院的機構設置、職責構成以及司法狀況。當代學者了解平政院，其中一個重要的知識來源就是這些作品。所以近十年學者關于平政院的研究，一定程度上是這些民國學人作品的重述和發揚。許多引文直接出自他們的文章中。當然，盡管這些學者在研究平政院時較之當代學人有其先天的優勢，不足之處也在所難免，主要是有著激憤或者情感超越理智之處，而當代學者則沒有這方面的問題，是故八十余年之后，我們重新審視這一機構，將其定位在法律近代化進程中的一環整體考察它，從而作出更為理智和妥切的判斷，如果說當代學人超越前人的研究之處，就在于此。
就筆者閱讀范圍所見，近十年對于平政院的研究，大陸學者和臺灣學者都作出了貢獻④。這些學者視角不一，所用思想方法也不一，但都圍繞著平政院這一機構作出了集中論述。
二 民國平政院研究的考察
近年來學界對于民國平政院的研究主要集中于歷史沿革、組織結構與功能、利弊評價幾個方面。筆者在此擬從平政院研究的不同方面，對以上作者的研究成果作一分析。
\\( 一\\) 關于平政院歷史沿革的研究
幾乎每一位研究平政院的學者在其作品中都會提及該組織的歷史，這里面更多的是一種歷史事實的描述，也就是所謂的法律史學的“外部性考察”①。這種研究進路主要在于描述歷史現象，把握歷史真實，是法律史學研究最基礎也是最重要的環節，否則，單純分析法律制度，難免會陷入偏見的迷霧之中，缺乏必要的事實基礎。關于平政院的研究也是如此，如不了解平政院組織的來龍去脈，是難以對平政院其他方面作出精深的研究的。當然，因為每一位研究者的研究旨趣不同，所以對沿革歷史的研究方面也有詳略之分，研究角度同樣也有差異。
作為一種行政裁判的機構，平政院最初來自于清末“行政審判院”之籌設，那么從“籌設”到平政院設立這一段歷史就至為關鍵了。李啟成的《清末民初關于設立行政裁判所的爭議》一文，集中梳理了清末民初圍繞設立行政裁判所所引起的長期爭議: 在晚清主要集中于傳統的都察院與新式的行政審判院之關系，民初則主要圍繞是選擇參照西方的一元制還是二元制來建立我國的行政審判模式這個問題展開的。光緒三十二年 7 月 13 日清廷開始官制改革，作為預備立憲的初階，其中一項重要的主張就是行政審判衙門要單立開來，為此要籌備設立“行政審判院”，有官員建議即以已經存在的都察院來行使行政裁判之權，有官員建議廢止都察院，并都察院之權于行政裁判所，一時紛擾，最終妥協的結果是保留都察院，籌設行政審判院，然而未及清廷覆亡，這一爭論于是留到了民國。李啟成此文的主要貢獻就在于揭示了民初行政裁判之爭議，“它基本圍繞著三個問題而集中展開: 一是訴訟模式選擇之基準———官民平等抑或特權行政，二是行政裁判妨礙司法獨立否，三是歷史傳統應如何考量?！?/p>
［1］后爭議被袁世凱以一紙《中華民國約法》而解決，依照該法第八條以及第四十五條②，最終確立了二元制審判體制，平政院遂得到設立。該文為平政院設立的思想淵源做了比較好的說明。
此外，張生的“中國近代行政法院之沿革”，孫之智的“近代中國行政訴訟研究”，李曉琴的《試論北洋政府平政院》等文章都是比較典型的描述性法律史學論文，將中國近代行政訴訟法院的變革敘述清楚。
在關于平政院沿革歷史的方面，上述研究者最大的長處就是沒有孤立地敘述平政院的始末。而是始終將它與訴訟制度、思想淵源、社會演變相結合，這樣我們就能動態地、全面地了解一個歷史的制度與一個歷史的機構的演變與興衰。
\\( 二\\) 關于平政院組織結構與功能的研究
根據較為流行的社會學解釋理論———“結構 － 功能主義”③，可以發現，平政院之發揮作用，與其組織的設計是分不開的。研究法律機構、法律組織，其最終目的還是為了理解該組織機構發生的法律功能。
許多平政院的研究者都注意到了，平政院雖然是應行政裁判的需要而設立的，但它最初并非是單純的行政審判機構，里面涉及到平政院中一個特別的部分———肅政廳①。當然，行政審判是其設立的初衷，在其存在的十余年內，也主要是解決行政審判，故而其司法審判功能一直是學者研究的重心。
臺灣政治大學教授黃源盛先生于平政院研究用力甚勤，也是目前學界對平政院原始資料占有最為豐富的學者②，所以其論文《民初平政院裁決書整編與初探》對“平政院的人與事”論述得非常詳細準確。就機構而言，黃認為: “平政院系直隸于大總統，并非單純的司法機關……平政院的構成人員主要是評事，定額十五人; 另設肅政史，定額十六人，均須年滿三十歲，并具薦任任官行政職三年以上，或任司法職二年以上，著有成績等資歷之一。二者的任命皆由平政院院長、各級總長、大理院院長及高等咨詢機關，密存合乎任命資格者，呈由大總統選擇任命，審判庭庭長則由平政院院長開列評事名單，呈請大總統任命?！?/p>
［2］在交代完平政院組織結構以后，黃繼而評論: “顯然，大總統擁有平政院重要人事的任命權，又無須經其他權力機關的同意，在彰顯平政院與行政權關系的似離又即?！?/p>
［2］這“似離又即”一詞，可謂精辟地概括出了平政院的組織特性，是黃在仔細考察了平政院組織之后得出的點睛之筆。
就平政院人員結構而言，黃也進行了細致的考察，他列了一個詳細的表格“平政院歷任院長及評事略歷一覽表”，內載有這些人員的姓名、生卒年份、學歷、經歷、著作 5 個方面的狀況，令人一目了然，從中也可切實體會到黃的苦心孤詣，因為將沉默在歷史煙塵中的人發掘出來，實屬不易。在黃文中列有三表，其中表三“平政院十四年來案件裁決終結情形百分表”，更是典型的統計描述上的“三線表”類型。
文章給我們一個方法論上的啟示: 統計學中的定量分析也可以吸收到法律史學中來。當然，單純看統計數據，也未必就一定符合社會實際，黃源盛發現了人員的高素質與審判的低要求之間的差異，得出結論:“而在缺乏合理的審判環境里，要評事們能發揮高度的敬業態度及專業品質，戛戛乎其難哉! ”［2］誠哉斯言。
職司行政審判職能，是設立平政院的初衷，也是平政院存在過程中最大的職能，是故任何研究平政院者對此都無法回避。黃源盛在其文章中對平政院時代行政訴訟法的內容，包括其程序、訴訟之提起、訴訟的審理、訴訟的裁決和執行都做了描述，但該文最有價值之處，則是一種實證的分析方法在法學中的運用。文章的第四部分，為“平政院行政訴訟案例的初步考察”，前文提及，黃在搜集原始資料方面苦心孤詣，之后，又將原始資料分類整理，分為四類案件，并列表統計，第一類屬于因財產而涉訟的，有 160件，占總量 82． 9%; 第二類屬于人事資格的，有 22 件，占總量 11． 4%; 第三類為誤將民事案件高到平政院的，有 4 件; 最后一類是難以分類的 7 個案件。做了這樣一個區分后，黃繼而考察若干案例的運用實態，從中明確了訴訟的程序要件和試題要件，并且還據此考察行政法基本原理在實務中的運用，即憲法上基本權利與比例原則，信賴保護原則，特別權力關系，司法權與行政權相制衡諸原理是如何體現到案件中的［2］。黃先生利用現代法學方法，將行政訴訟的模式剖析得十分清晰，確實令人信服。且從此文中，又可以看出黃先生的一種學術進路，其似乎正致力于將法律史學作為一門法律科學來研究，而不僅僅是考據和無端的“意義升華”③。同時也昭示法律史學者，如果想從事法律史學的內部性研究，沒有較好的部門法律知識和法理素養，是難以勝任的。
職司行政審判職能，是設立平政院的初衷，也是平政院存在過程中最大的職能，是故任何研究平政院者對此都無法回避。除黃源盛先生外，孫之智也著文重點考察了平政院行政訴訟的主要原則和特點，得出數點結論: 1\\) 行政訴訟受案范圍采概括主義; 2\\) 行政訴訟不得附帶損害賠償之訴; 3\\) 行政訴訟實行一審終審制; 4\\) 在審理方式上，規定以言詞辯論為原則，書面審理為例外，公開審理為原則，不公開審理為例外，但實際上卻是以書面審理為主; 5\\) 實行評事回避制度，確保司法公正; 6\\) 堅持行政行為的效力先定性，但賦予平政院一定的司法變更權; 7\\) 由肅政廳提起行政公訴的特殊職能; 8\\) 平政院的裁決由平政院院長呈請大總統批令主管官署執行［3］15 －19。孫文在這方面論述最大的優點就在于概括了平政院司法職能的主要特色，可使人在紛繁復雜的歷史現象和法律制度背后把握一條清晰的脈絡。周穎的《北洋政府時期的“民告官”略論\\( 1914 ～1928\\) ———以平政院為中心的考察》一文，強調了平政院行政訴訟的“民告官”特色，作者利用中國第二歷史檔案館館藏資料，對當時的“民告官”從社會背景、審理機構和程序以及對具體案件的分析幾個方面來論述。認為北洋政府時期的“民告官”是: “北洋社會的反響，協調官與民之間關系; 平政院的設立和行政訴訟法的頒布對于中國法制近代化起了重要的作用; 制度涉及與司法實踐上存在差距?！?/p>
［4］但作者又在一定程度上存在著對平政院司法職能的誤讀，將平政院司法職能理解為“民告官”，并未照顧到平政院作為一個法律機構的法律特征，故而作者在追溯法律事實的背后，對規范的認識帶有片面和感性的色彩。
此外，楊紹濱的《北洋政府平政院述論》、陳有勇的碩士論文《民國時期行政訴訟制度研究》等都有關于平政院司法功能的研究。但是，雖然目前著述不少，但尚屬膚淺，表面化的弊端仍在呈現。這個領域的研究，尚待進一步加強。
\\( 三\\) 關于平政院利弊得失的研究
中國自古以來的史學傳統即為“究天人之際，通古今之變，成一家之言”，平政院研究者也秉承自古以來的“鑒于往事，有資于治道”史學抱負，研究的終極目的不在于僅僅敘述一個實事，而在于溝通古今，希望對現在的法制有所啟迪。是故，研究者都自覺或不自覺地追問平政院研究的當代價值，他們對平政院利弊得失的判斷，便是這一意識的凸顯。
我們在上文的評述中，已經可以察覺研究者對平政院利弊得失的判斷，在此不再一一加以敘述。平政院利弊得失的研究主要集中在兩個問題上: 一是平政院與司法獨立的關系問題，二是平政院與社會的適應問題。
平政院制度的利弊得失究竟如何，這是一個仁者見仁、智者見智的問題，近十年研究平政院的學者并沒有得到一個完全共識。但是有一點則毋庸置疑，所謂“愛之深，責之切”，正是惋惜于如此一個機構，在十余年內竟然僅有一百多件，所以更多學者對此展開反思和檢討，批判之聲要蓋過辯護之論。而較早討論平政院利弊得失的文章的，要屬武乾《論北洋政府的行政訴訟制度》一文，該文發表在 1999 年第 5 期的《中國法學》，影響較大，我們從上述許多研究作品中，都可以看得到這篇文章的影子。這篇文章在平政院設立的思想淵源、設立過程、編制結構、人事問題、功能特征等單個方面，也許不如后來者那么詳盡，但是其在利弊得失研究上的奠基性質的地位，卻毋庸置疑，作者認為“盡管《平政院編制令》在行政公訴機關的設置上對大陸法系的行政訴訟體制作了創造性的改良，但這種局部的改良不足以抵消大陸法系行政訴訟體制在中國的不適應性”［5］。原因主要有二: 第一，平政院無法承擔全國所有的行政訴訟，中國的面積比歐陸國家大得多，故而在歐陸國家能行得通的，在中國卻困難重重; 第二，中國司法權歷來薄弱，導致了中國不像歐陸國家那樣，后者的行政訴訟制度是在司法權已經相當發達的情形下形成的，而我們卻沒有這樣的條件。武乾此文的高明之處，就在于他看到了制度背后的需要有相應的社會土壤，否則制度運行就成問題。此論點在陳有勇、楊紹濱等作者的文中都得到了重述。
而在筆者看來，對平政院利弊得失的評價最為公允的，還是黃源盛先生，茲備錄其評價與此，以為這一部分作結:……不幸的是，民國初期，兵連禍結……在上無道揆下無法守的時際，而有平政院創設之依據，未始非與民更始，厲行“法治”之意，是一件值得大書特書的法制史事。
雖有批評平政院績效不彰，甚至聊備一格者，然而，經過初步的實證分析結果，平政院于民國開基伊始，行政爭訟制度方才萌芽之際，于法治及法制均未健全的時代里，專理行政訴訟十又四年，期間并無重大流弊，評事中雖較乏法律專業人才，但皆富于行政經驗之有學養人士，事簡而專責，過事亦無遲滯，能有此成績，已屬難能; 更重要的是，它為下一階段的國民政府時期的行政訴訟制度奠下了根基……［2］三 民國平政院研究的反思。。
民國初年的行政訴訟制度，大體模仿德、日等國，尤其近似于奧地利，中國傳統的行政模式、中國傳統的監察制度乃至當時的政治體制都對于這一制度產生了影響，使之與德、日、奧國的行政訴訟體制又產生了明顯的不同?！盀槟骋粐嗣穸贫ǖ姆?，應該是非常適合于該國人民的; 所以如果一個國家的法律竟能適合于另外一個國家的話，那只是非常湊巧的事?！?/p>
［6］6在行政權力長期處于強勢地位的中國，建立行政訴訟制度并保障其有效運行本來就是件十分艱難的事情，不能期盼它湊巧適合中國人民，這需要立法者、執法者、法學家的不懈努力，使行政訴訟觀念深入人心。遺憾的是，在清末民初的中國，還遠遠不能實現這樣的目標。平政院在設立以及運行過程中困難重重，幾至廢棄，反映了當時還缺乏行政訴訟制度得以運行的良好土壤。但無論如何，這一制度在中國的確立已經有了開始，其中的經驗教訓，都會成為以后中國行政訴訟制度建設的寶貴財富。
知道了研究之動態，才能明研究之得失。事實上，盡管平政院只存在了 14 年，14 年在整個歷史年間只有短短一瞬，然而考慮到那 14 年恰是中國歷史上最動蕩不安，也可說是最“黑暗”的時代，而平政院在此艱難時世，依然延續了 14 年之久，并且依然作出了一定的成績，不能不說是吾國法制史上的重要一頁。檢討對于平政院的研究，雖已經取得了不少成績，依然還有許多領域值得發掘，就筆者而言，研究平政院乃至其他任何歷史上的法律組織，必須要處理好以下三對關系:
第一，歷史的組織和組織的歷史。因為法律史學中研究的組織，大多已成歷史陳跡，所以發掘這個歷史的組織，使我們明確該組織的樣態和功能，繼而聯系今天的實際，是一件較有意義的事，但我們在考察歷史的組織時，應勿忘組織的歷史，組織只有放在歷史大背景下考察，才能回答現代人的疑惑，也才能對現代更具啟示意義。
第二，組織的制度與制度下的組織。所謂組織的制度，就是該組織需要遵循的行為規范以及其創設的某種規范，這更多可以用來理解該組織的功能。而所謂制度下的組織，主要了解該組織外圍的制度環境，法律史研究的核心之一是制度，如果對與組織相涉的制度不聞不問，這樣的研究也是沒有多少意義的。
第三，組織的內部與組織的外部。組織的內部就要求研究組織的人和事，而組織的外部則側重組織與社會的相調節關系，不研究前者，組織研究會陷于空疏，不研究后者，則凸現不了組織研究的時代意義和現代價值。
這是筆者對法律組織的法律史研究的一點管見。再回到平政院研究上來，我們的疑問還有很多，黃源盛先生的困惑也依然屬于筆者: “不過，對于平政院的裁決，是否均能切實執行? 當時行政官署是否陰奉陽違? 甚至是鞭長莫及，使行政院之設形同具文?”
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