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首頁 > 政法論文 > > 中國中央與地方財政關系的歷史變遷
中國中央與地方財政關系的歷史變遷
>2024-02-12 09:00:01


中央與地方財政分權是中央與地方關系的核心議題,它不僅決定政治體制改革的進一步深化,也與權力制約、民主機制完善及公民權利保障有緊密聯系。我國分稅制改革基本確立了央地間財政分權的總體框架,加強了中央政府權威,催醒了地方政府利益,開啟了央地財政關系的歷史性嬗變,但仍存在央地間事權與財權財力、支出責任配置失衡、地方濫用舉債權等諸多問題。憲法學界在著手研究財政立憲、稅權及預算權控制等問題的同時,也開始從分權制衡、基本權利保障與地方自治權構建等憲法學視角對中央與地方財政分權進行研討。從現有研究成果來看,憲法學界對財政分權的研究過分倚重西方學界提出的“財政聯邦主義”分析范式詮釋和論證我國財政分權,很少有學者從中國自身財政分權歷史總結經驗教訓。幾千年驚心動魄的中國財政史也許能夠為我們目前的財政分權提供諸多啟迪。

一、古代中國中央集權與地方分權更迭史

秦朝汲取夏商周封建藩國的教訓,廢除封國進貢的分權制,向郡縣制下的統收統支轉變,經過多項加強中央集權的財政措施,終于實現“利歸天子”、地方“自天子以外,無尺寸之權”的財政集權。從此,開啟了中央財政集權與地方分權的交替歷史運動。

兩漢時期郡國并行出于對秦朝中央集權的否定;隋朝及唐朝的前期中央集權是對魏晉南北朝分權的否定; 唐朝后期出現的兩稅三分法是對唐朝前期中央財政過度集權的否定,唐朝最終被藩鎮割據所顛覆; 宋朝又汲取唐朝藩鎮割據的教訓,將財政大權重新集中于中央政府,地方財政困難誘使地方官員在稅賦法度之外收刮民財,宋朝由此走向覆滅; 元朝在漢地創造性地設立行省制度,將財政權以行省為單位進行分割,地方沒有任何財權,最終王朝再次被地方官員的橫征暴斂所摧毀; 明朝依然沿用中央集權體制,“側面收受”本意是簡化中央財政管理,但卻導致地方政府疲于奔命; 清朝前期承襲明朝財政集權體制,但后期迫于國際國內軍事、政治及經濟壓力,不得不推行“就地籌響”、“就地籌款”分權財政體制,最終導致兩千多年君主專制體制壽終正寢。

通過考證中央與地方財政分權流變史可以發現,古代中國中央與地方財政關系的基本特點如下:

一是中央財政集權是主流。我國財政方面的集權形成于秦漢時期,在隋唐有所發展,至宋明清時期達到頂點,而民國時期則有所下降\\( P214\\) 。中央集權的財政關系并非呈現一種直線發展態勢。相反,地方財政分權始終相伴和牽制著中央集權的發展,進而呈現一種“螺旋式”的曲折發展脈絡。君主專制時代的財政嚴格意義上說屬于“家計財政”或“官房財政”,其根本目的是維護君主專制及少數權貴的統治利益,而不是為民眾提供公共服務的公共財政。這是歷代王朝都十分關注中央財政集權、削弱地方財權及忽視民生的根本原因,也完全符合古代“所有者國家”的財政汲取品格\\( P53\\) 。

二是中央財政過度集權導致地方財政困難,地方官員在稅賦制度以外橫征暴斂。田賦一直占據中國古代社會稅賦收入的絕對比例,這種情況一直延續到清朝前期。清朝后期,厘金、洋稅等新設稅種的比重才有所上升。在靠天吃飯的農業文明,天賦的征收比例極其有限。這是漢朝僅僅按“什伍而稅一”“三十而稅一”計征的重要原因。國家對天賦的征收既然非常有限,有限的財源無奈只有優先保障中央政府??墒?,這無疑導致了地方政府的財政困境。比如在宋朝,地方政府通過征收附加稅、科敷、抑配、臟罰等非法課征汲取法外收入\\( P177\\) 。元朝中央與地方財政的分配比例是 7∶ 3,這一分成還是以行省為單位的劃分,而行省實際上屬于活動的中央政府,因此剩余的 30% 實際上也被中央掌控。地方路府州縣幾乎沒有任何財權。

明朝的中央與地方財政的分成比例為 7∶ 3,有時高達8∶ 2。在中央政府強制改變中央與地方收入分配比例的情況下,地方政府則趁機在法令之外索財于當地居民\\( P138\\) 。這就從根本上動搖了王朝的統治根基,歷朝歷代的農民起義及朝代更迭完全印證了上述推論。

三是中央政府將稅賦征收上解作為考核監控地方官員的主要指標,地方官員因此較少顧及黎民百姓的需求。秦朝建立了我國歷史上最早的財政審計法律,漢朝將這一制度發展與完善,秦漢通過上計制度、設置監御史、刺史等官職加強對地方財政的監察,并將財政監察結果與考核各級官吏的政績結合起來。此后歷朝歷代對地方官員的監管內容大同小異。唐朝對地方官員除了按照“四善”“二十七最”考核外,對于州縣地方官員還針對土地、人口等進行考核; 宋朝除了沿襲唐制進行考核以外,還特別強調治安穩定、社會安全及勸農課桑,最大限度征稅是其中重要的考核指標; 明朝對地方官員更是實行嚴格的“考滿”或“考成”制度,稅糧征收完成情況是其中重要內容; 清朝的考核也與明朝大同小異\\( P221 -222\\) 。在君主專制時代,中央對地方官員的考核標準及品鑒機制有效保證了地方官員忠實履行中央政府的律令、政策、指示和命令等,防止地方官員的恣意妄為行為。但由于君主專制時期考核結果與官員升遷有直接關聯,如同當代的 GDP 考核一樣,稅賦征繳、上解是考量地方官員政績的核心指標,這無疑會導致地方治理行為的偏差、地方公共產品供給的不足和非法橫征暴斂行為叢生。

四是法外征稅稅捐慣例化使私人財產權始終處于模糊狀態,國家因此缺乏現代化發展的資本原始積累。

這一問題在宋朝就非常棘手。宋朝商品經濟極其發達。但宋朝的財政設計卻一直維持由上端統籌支配而不在下端固定私人財產權,又缺乏獨立的司法機構,以致抽稅時“既以捐折錢,又以錢折賣,以捐較錢,錢倍于捐; 以錢較麥,麥倍于錢,輾轉增加民無所訴”\\( P519\\) 。整個古代社會缺乏諾茲和湯姆斯所說“有效率的私人財產權”的尊重和保護的社會共識,導致農業積累很難達到有序轉入工商業的原始積累。由此看來,稅捐制度缺乏底線思維導致私人財產權缺乏應有的尊重和保護。這應當是中國社會沒有及時實現從傳統社會向現代社會嬗變的重要原因,也是傳統中國財政汲取能力整體受限的根本原因。由“財政危機”到“統治合法性危機”所引起的王朝更迭也在情理之中。

五是歷朝歷代均采取對邊疆及少數民族地區采取財政扶持的政策和措施。漢朝設置大司農掌管收支使用分配權,大司農根據各地的收支情況在全國范圍內調劑余缺。如《后漢書·百官志》記載: “大司農,邊郡主官請調度者,皆為報給,損多益寡,取相補足”; 宋朝設運轉使一職專門負責中央財政的征收、地方財政的監管及協調所轄州縣財政收支余缺的調度; 明朝財政體制中的“對撥”就是將田賦撥送其他府州縣或撥送軍衛所作軍餉; 清朝地方之間進行的余缺調劑稱為“協款”\\( P45、79、124、141\\) 。

古代社會中央與地方財政關系的上述特征有其獨特的政治、經濟、文化和社會歷史原因,首先,中央集權的政治體制是君主專制國家治理的最佳體制。在多數情況下,君主專制與中央集權相互促進,趨向統一。君主專制是君主一個人的自由,這種體制要求高度中央集權的“家計財政”與其相適應。其次,在農業文明中,地主租佃制經濟有利于中央集權。秦漢以后的中國社會長期“采用中央集權制的根本原因是地主土地所有制和租佃制的特點”\\( P151\\) 。農業文明需要中央集權的財政管理體制應對江河泛濫等大型自然災害的侵害。再次,朝廷對地方官員設立的監察制度使地方官吏的分庭抗禮和作大格局很難得逞。儒家“大一統”的思想文化及各民族的文化共融也對古代中央與地方關系的形成有一定影響??傊?,農業文明的經濟形態、歷史悠久的文化共同性及元朝以后相對固定的省級行政區劃是我國古代中央與地方財政關系的主要成因。

二、民國時期中央與地方財政關系的嬗變

在北洋軍閥和南京國民政府統治時期,在清朝后期“洋務運動”的刺激下,單純依靠土地和農業的社會財富創造方式發生深刻變革,工業和民族資本主義在此期間獲得長足發展。有關中央與地方關系的探討比較開放,爭議也相當激烈。有關單一制與聯邦制的選擇、國稅與地稅的劃分、財政支出責任劃分、地方自治權及其地方自治事項、省級地方政府的法律地位以及如何劃分省區界限等都被廣泛討論\\( P9\\) 。其中,孫中山先生提出的以縣自治為核心的自治體系建設以及省級政府兼具地方自治團體和國家行政區域的雙重地位等觀點至今仍然具有非常重要的參考價值。

但是,聯邦制和地方自治制度最終都未被中國社會接納。在中央與地方財政關系立憲方面,1912 年,北洋政府公布了《國家稅與地方稅法草案》和《國家費目與地方費目暫行標準案》?!斗ò浮芬幎▏惏ㄌ熨x、鹽稅、關稅、厘金等,地方稅包括田賦附加稅、商稅及一些雜捐等,同時還規定了中央與地方政府的財政支出責任等。由于這一草案將主要財政收入來源與支出責任列入國家范圍之內,而當時中央權威不足,導致上述規定并未真正實施。1923 年 10 月,北洋政府公布《中華民國憲法》,又稱《賄選憲法》。憲法第五章為國權章,它劃分了中央與省的權限,并對雙方的權力進行了列舉。憲法第 12 章為地方制度,規定了省稅與縣稅的劃分由省議會決定等,但由于其政權更迭也沒有實施。

1928 年,國民政府進行國稅與地方稅劃分,將鹽稅、關稅、內地稅、常關稅、厘金及國有事業收入等劃歸國家收入,將田賦、契稅、當稅、地方路政收入、電政收入等劃歸地方。并對新設稅種及中央與地方的支出范圍進行劃分。1935 年,國民政府頒布的《財政收支系統法》規定,各級政府非依法律規定,并經其立法機關議決,不得發行公債或為一年以上的長期賒欠; 省、市、縣政府對于外資的借賒,應先經中央政府許可。

1947 年,國民政府公布的《中華民國憲法》第 10章把中央與地方財政權限分為四類。中央財政及國稅、國稅與省稅、縣稅的劃分等由中央立法并執行,屬于第一類; 第三類是由省立法并執行,或交由縣執行的事項,省財政及省稅、省債等屬于第三類; 第四類是由縣立法并執行的事項,縣債屬于第四類。第 10 章還特別規定,如果有未列舉的事項發生,其事務有全國一致性質者屬于中央,有全省一致性質者屬于省,有一縣的性質者屬于縣。遇有爭議時,由立法院解決之。憲法第 11 章專門規定了省、縣地方自治制度。這部憲法最終由于國民黨的潰敗而沒有在大陸實施。

事實上,國民政府的其他財政法律制度在實施中也存在很大問題。在中央與地方財政關系執行方面,中央財政集權與地方分權的斗爭一直或明或暗存在。

國民政府時期每次國稅與地稅劃分的主要動因都是加強中央財政收入,緩解財政困難。從 1937 年到 1945年,國民政府的財政均處于赤字狀態,赤字占支出的比重平均高達 70% 以上\\( P102\\) 。中央的經濟集權或放權都是實現其政治集權的目的,地方則采取各種舉措應付中央的財政集權。地方政府截留中央??詈偷胤浇饪?、公開抵制國稅與地稅劃分、謀求財政獨立以及利用國稅與地稅劃分向中央政府轉嫁支出責任等。

“民國政府雖然首開國地稅劃分的先河,但由于中央與地方政府各自在劃分國地稅的目的和行為方面的自利性,當國地稅劃分與自身利益相違背時,則國地稅劃分就不能正常實施下去。這是民國中央與地方財政關系的一個縮影?!盶\( P183\\) 。

總體來看,民國時期的中央與地方財政分權立憲存在如下問題: 一是缺乏中央與地方財政分權立憲的政治環境。要科學、理性、均衡地界分中央與地方財政關系,中央政府的權威必須首先保證,否則,再先進的國家立法也僅是美麗的“裝飾”。二是要有市場經濟體制的充分發育和逐步完善?!吨腥A民國憲法》對中央與地方財政分權作了較為詳細的界分,但其根本就不適合當時的國情。這一例證充分說明沒有市場經濟體制的充分發育,就不能清晰地凝練出適合國情的中央與地方財政分權模式,更奢談在憲法層面對中央與地方財政分權作出科學而明晰界定。三是財政分權立憲必須有廣大人民群眾的積極參與和支持。然而,民國時期的財政分權立憲僅僅屬于當時社會精英之間的權力斗爭工具而已。

三、新中國中央與地方財政關系的變遷

新中國中央與地方財政關系主要分為三個階段。

1978 年以前為“統收統支”的財政體制; 1980 年 - 1993年,國家相繼推行“劃分收支、分級包干”“劃分稅種、核定收支、分級包干”及多種形式的財政包干管理體制;從 1994 年至今,為全面推行分稅制改革時期。

“統收統支”財政管理體制的根本特征是高度集權,它是高度集權的計劃經濟體制特有的社會資源配置方式。地方政府、各企事業單位及公民個體都是這個“企業型國家”的零部件,它完全按照國家利益、集體利益與個人利益的優先順位統籌安排經濟和財政資源\\( P3\\)?!敖y收統支”財政管理體制雖然在短期內能夠發揮社會主義制度集中力量辦大事的優勢,但其弊端也非常明顯。其全盤用行政計劃和命令管理社會經濟的方式嚴重扼殺了廣大公民創造社會財富的積極性、主動性、能動性和創造性,不利于社會生產力的長期持續發展。

改革開放以后,整個社會要求擴大地方和企業自主權的呼聲越來越高。財政管理體制也開始“放權讓利”,以便與經濟體制改革相適應。1980 年,國務院發布《關于實行“劃分收支、分級包干”的財政管理體制的暫行規定》,決定從 1980 年起實行“劃分收支、分級包干”的財政管理體制。具體內容包括明確劃分中央和地方財政收支范圍; 以 1979 年財政收支預算執行數為基礎,經過適當調整以后,計算確定各省地方財政收支的包干基數,一定五年不變; 民族自治地區\\( 包括青海、云南\\) 也按“劃分收支、分級包干”的辦法執行,但給予較多照顧。

1984 年,為了配合企業“利改稅”制度,中央與地方財政管理體制也相應地改為“劃分稅種、核定收支、分級包干”,并繼續實行一定五年不變的方式。1988年,在全國大包干思潮影響下,為了提高地方政府組織財政收入的積極性,國務院發布了《關于地方實行財政包干辦法的決定》,從當年開始全面推行“收入遞增包干”“總額分成包干”“總額分成加增長分成包干”“上解額遞增包干”“定額上解”及“定額補助”等多種形式的財政包干制。

“劃分收支、分級包干”打破了高度集中的財政管理體制,開放了地方政府的管理社會經濟的積極性,擴大了地方政府的財政自主權,促進了地方及區域經濟發展。它對中國經濟的引領和促進作用也被學者形象地稱為“行為聯邦制”\\( P4\\) 。但“財政包干制”也有致命的弊端。首先,財力過于分散,中央財力占全國財政收入的比重逐年下降,宏觀調控能力削弱。其次,“財政包干制”助長了地方政府興辦企業的熱情及地方保護主義,不利于全國統一市場的形成。最后,財政包干制缺乏規范化治理機制,支出基數不合理等\\( P38\\) 。

1992 年 10 月,黨的十四大確立了國家實行社會主義市場經濟體制的目標。1993 年又將“國家實行社會主義市場經濟體制”寫入根本法。社會主義市場經濟體制的提出極大地促進了分稅制改革的推進。1993 年12 月,國務院發布《關于實行分稅制財政管理體制的決定》,并于 1994 年全面推行。分稅制的原則和主要內容如下: 按照中央與地方政府的事權劃分,合理確定各級政府的支出范圍; 根據事權與財權相結合的原則,將稅種統一劃分為中央稅、地方稅和中央與地方共享稅,建立中央與地方兩套征稅體系; 科學劃定地方收支數額,逐步實行比較規范的中央財政對地方的稅收返還和轉移支付制度; 建立和健全分級預算制度,硬化各級預算約束。對于省以下財政體制,1994 年的財政改革方案沒有涉及,而是授權各省、自治區以及計劃單列市根據國務院決定制定所屬市、縣的財政管理體制。

1995 年國務院發布《過渡期轉移支付辦法》,在不觸動地方既得利益的情況下,通過增量改革的方式,由中央財政安排一部分資金,按照規范的辦法,解決地方財政運行中的主要矛盾,并體現向民族地區傾斜的政策。

后來,中央政府又多次對轉移支付方法、所得稅分享比例及出口退稅負擔比例進行調整,以平衡中央與地方財政關系 。

1994 年分稅制改革的根本目標是在提高中央財政宏觀調控能力的基礎上實現中央與地方財政關系的制度化和規范化,有序促進地方政府競爭。1994 年分稅制改革的歷史功績如下: 一是基本確立了中央與地方分級管理的公共財政總體框架; 二是中央與地方兩套稅務機構的設立成為中央與地方財政規范化的標志,基本明確了與市場經濟體制相適應的分級財政職能,中央政府的權威得以確立和鞏固,地方政府逐漸具備了責權利相統一的獨立財政主體\\( P105 -109\\) 。

當然,我國的分稅制改革仍有很多值得完善的空間。各級政府的職能劃分尚不清晰; 支出責任層層下移導致地方財政困難; 轉移支付制度尚不規范; 省以下財政分權有待推進以及財政分權的規范層面太低,缺乏憲法、法律保障等\\( P111、113\\) ; 財政分權模式不清、財政立法權、財政收益權、財政征收權及財政支出權配置不合理,地區間財政不平衡程度過高,協調與爭議解決機制缺乏以及地方政府預算軟約束等\\( P140 -154\\) ; 地方負債是中國政府間財政關系的首要問題; 權力失衡是中國政府間財政關系的主要癥結; 權力失控是我國政府間財政關系的主要風險等\\( P159 -177\\) 。

總之,在市場經濟體制下,地方政府的主體地位必須充分關注、尊重和保障。國家應當在憲法、法律上規范和保障地方政府的趨利避害行為。目前,我國分稅制的首要弊端是地方政府層級設立不合理。比如,“市管縣”體制是否走到盡頭,鄉鎮是繼續保留還是作為縣級政府的派出機構。其次,缺乏中央與地方、地方各級政府之間的事權、財權、財力及支出責任的憲法、法律界定,由此導致地方各級政府的財政投機行為和預算軟約束。

這是我國地方政府性債務居高不下的重要原因。

四、集權與分權的歷史啟示———中央與地方財政分權立憲

通過回顧歷朝歷代君主專制制度、民國政府時期及新中國成立以來 60 多年中央與地方財政分權的歷史變遷,我們可以得到如下幾點重要歷史啟迪:

其一,中央財政過度集權容易誘使地方政府及地方官員在法律制度以外橫征暴斂,使國家征稅權及公民私有財產權都將處于模糊狀態。歷代中央與地方財政關系的前期往往呈現中央集權穩固,后期則容易出現地方勢力凸顯的共性,地方勢力凸顯成為王朝顛覆的重要原因之一。出現上述情況的根源在于中央財政過度集權,導致地方政府財權較小,不能滿足地方公共產品的供給,同時它也成為地方官員趁機在法律制度以外加稅及橫征暴斂的“口實”。加上稅賦上解是古代中央對地方官吏考核的主要指標,這就進一步促使了地方官吏的法外征稅行為。這一歷史“頑疾”在當代中國又得以“重生”。當前地方政府對預算外資金的偏愛、在《預算法》與《擔保法》等法律禁令以外的恣意舉債行為以及片面依靠土地財政的行為都是上述“頑疾”的情景再現。由此看來,中央財政集權過度可能威脅中央政府的統治合法性。在金融債券市場發達的當代,地方政府的無序舉債是新型“橫征暴斂”行為。

其二,地方分權過度或地方分權無序也同樣導致國家分裂、調控失靈等政治、經濟危機。無論是農業文明還是工業文明,地方政府的主體地位都應被中央政府尊重和保護; 否則,如果無視地方政府的主體地位,極有可能被地方官員所利用,進而作為突破中央政府各種法令的借口。這種情況一旦蔓延,中央政府的統治合法性就會受到挑戰。不過,地方政府在農業文明與工業文明中的地位、功能不盡相同。農業文明的地方政府更多關注的是大江大河的集中治理; 而工業文明的地方政府則更多關注和規范市場經濟秩序的維護。這一區分肇始于二者之間社會財富的創造方式不同。當代世界基于對地方政府市場公共服務競爭的重視,更加強調地方居民的民主自治。

地方政府的主體地位固然需要尊重和保護,但如果地方分權過度或地方分權無序,也同樣可能導致政治、經濟危機,甚至將國家引入災難。在中國歷史上,唐朝后期的藩鎮割據,清末地方的“就地籌餉”,北洋軍閥時期及國民黨統治時期各地通過各種方式對國稅的截留以及對地方財政獨立的謀求,新中國成立以后的“收支劃分、分級包干”及“財政包干制”等歷史階段,都是地方分權過度的歷史考證。

其三,中央與地方財政分權憲法化是根治中央過度集權或地方過度分權的唯一路徑,但中央與地方財政分權入憲需要穩定的政治環境、成熟的市場經濟體制及理性文化的大眾共識。民國時期中央與地方財政分權雖然在憲法層面予以規范,但由于缺乏穩定的國際國內環境,缺乏市場經濟體制的充分發育,因而出現財政分權立法超越社會現實的局面。目前,在我國社會主義市場經濟體制已經建立并逐步完善的背景下,國內外實務界和學者從多個視角對我國分稅制改革現狀進行注解、研討和評判,這是財政分權理性共識形成的必要前提,該項改革涉及方方面面的利益調整,周密設計、合理把握、漸進推行至關重要。

其四,中央與地方財政分權立憲的核心———地方稅收立法權的法治保障。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要完善地方稅系,加快房地產稅立法并適時推進改革,加快資源稅改革等等。這顯然在傳遞一個信號———強化地方財政自主權是我國財政分權立憲的總向度。筆者認為,強化地方財政自主權,首先要在憲法上賦予地方政府一定的稅收立法權。在這方面我們要借鑒歷史經驗,國家立法應當賦予地方政府享有一定的稅率調整權、稅收減免權及地方稅的征收權等。

其五,要在憲法上賦予地方穩定的財政收入。由于中央政府集中稅收立法權,要解決事權與財權相匹配問題,必須通過規范的轉移支付制度解決。即在明確中央與地方事權及支出責任劃分的基礎上,通過完善而規范的轉移支付制度來保障地方政府的支出責任?!稕Q定》提出要“建立事權和支出責任相適應的制度”,要實現這一改革藍圖,還應在憲法上明確地方政府的稅收收益分配權及均等化財政轉移支付制度。

最后,中央與地方財政分權的爭議解決機制應當納入法治軌道。我國屬于單一制國家,沒有采取兩院制,即專門為地方政府提供影響中央立法的制度平臺。

由于缺乏制度性的中央與地方爭議機制,目前的中央與地方爭議通過各種“駐京辦事處”協調中央政府官員解決,這成為腐敗產生的肥沃“土壤”。為此,我國可以借鑒域外中央與地方權限爭議的解決機制,在全國人大常委會之下設立專門協調及解決中央與地方權限爭議的機構———“地方事務委員會”或稱為“政府間財政關系委員會”。由其來負責審查、協助全國人大常委會解決中央與地方財政分權爭議。

參 考 文 獻

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