清朝統治者入主中原之后，通過頒布相關法令，開始恢復全國的糧食儲備系統，有計劃地進行糧食儲備。這一系統主要包括位于北京為皇室和官員服務的內倉、京倉和通倉，以及遍布全國各州縣的常平倉。政府同時還鼓勵民間設立社倉、義倉。從倉儲的建置規模以及所儲備的糧食數量來看，常平倉是國家糧食儲備的主體。作為國有資產，清政府對常平倉制訂有一系列的法律法規，進行管理，但在不同歷史時期常平倉制度效果卻不盡相同。太平天國運動之后，各地常平倉毀于戰火，常平倉制度基本崩潰。筆者主要探討清前中期常平倉相關法律。
1、倉廒的修建維護與倉糧的保管
作為由政府建立并管理的糧倉，常平倉在漢代開始出現，唐宋以后逐漸在全國各地普及。清政府規定各州縣均設立常平倉，由地方官全權負責。經歷了明末清初的戰亂，很多地方原有的常平倉遭到破壞，清政府遂又規定“無倉儲之州縣，地方官酌量修蓋，加謹收儲?！?/p>
此后，常平倉在各地逐漸恢復。為保證常平倉糧的完好，雍正四年\\(1726\\)奏準“凡地方倉廒有滲漏及墻垣木植不堅全者，所需工費無多，該地方官即為修補;若年久傾圮、瓦木植破碎朽壞者，該地方官詳明上司，委官估計工費報部，即動支正項修蓋;其有地方廒座無多，將倉糧寄存僧寺道院者，或并無寄存之處，將米谷露囤者，該地方官詳請督撫查勘確實，將作何建倉之處，酌量具題?！?/p>
將需要簡單修理、大修和新建的倉廒區別對待。至于常平倉的具體建筑形制政府并無明確規定，大小不一。
清政府規定常平倉糧“歲歉賑借平糶，年豐出陳易新”，認為糧食歉收時常平倉要發揮其賑濟、平糶等職能，正常年景則需要出陳易新，以確保存倉糧食的質量，防止倉糧因保存時間過長霉變腐壞。不論平糶還是出陳易新，均需保持一定的存糶比例。清政府最初規定的存糶比例為每年存七糶三，但由于各地自然環境的差異，南方一些氣候潮濕、天氣炎熱的地區，糧食更容易腐敗變質。乾隆時政府對存糶比例做了相應調整，擴大了不易于存儲糧食地區常平倉糧的出糶比例。如“湖南省各屬，地有高下燥濕之不同，常平倉谷存糶之數，因地制宜，列為三等:長沙等四十五州縣地勢干燥者仍存七糶三，永州等三十一府廳縣衛地勢稍濕者存半糶半，龍陽等四縣地勢尤濕者糶七存三?！?/p>
其他南方地區也有類似的情況。增加每年舊糧與新糧的交換比例，減少糧食的存倉時間，有利于防止糧食受潮霉變。
清政府對常平倉所存糧食的種類也做了相應調整，清初規定常平倉“凡米、麥、谷、豆、高梁咸儲?！?/p>
本來南方各地存糧以大米為主，雍正年間，鑒于南方各省“地方潮濕，米在倉一二年，便致紅朽”，就逐漸改存能長久保存的稻谷?！捌浣?、湖北、湖南、四川存儲米皆五萬石內外，令于一年內改易稻谷。江淮截漕米、廣東存倉米皆八萬余石，廣西存倉米十萬余石，分作二年改易稻谷?！?/p>
上述調整降低了常平倉糧的損耗，但一些自然損耗在存儲過程中仍然難以避免。清政府因此規定了“氣頭廒底”，承認常平倉正常存儲情況下的糧食損耗。常平倉存儲的糧食，在存儲了一定時間后，其倉面和倉底的糧食可以部分地作耗充銷。清政府根據各地存糧的自然條件及糧食的存儲時間，核定了常平倉的“氣頭廒底”損耗數量。
不同的存糶比例，其準耗的數量不同;糧食存儲的時間長短不同，折耗也不相同。如浙江省“凡甲年買收谷石，于乙年糶三糶四之外尚有存七存六者，每石開報氣頭三合、廒底—合;其存七存六谷石，于丙年又經糶三糶四，只存四存二者，每石開報氣頭六合、廒底二合;存半糶半之州縣，將存半谷石，每石開報氣頭三合、廒底—合?！?/p>
2、確定倉額與籌措倉糧
常平倉以充足的糧食儲備為基礎救助貧民，防災減災。清廷在全國大力建倉的同時，還重視糧食儲藏的規模，制定各地常平倉的儲糧數額，地方政府必須按照規定足額儲備糧食。常平倉的糧食儲備數額有兩類:其一，每個州縣的糧食儲備數量;其二，每個省的糧食儲備數量。清政府最初在制定各地儲糧數量時，更多地注意了各地區間的同一性以及制度的劃一性，簡單地以地區的規模、人口的數量作為制定政策的主要依據和標準，而忽視了不同地區的特殊性和對糧食儲備的實際需求。其后，隨著國家救災、防災活動的不斷進行和深入，清政府逐漸調整了思路，改變了做法，更加注重各地對糧食的客觀需求，注重地區的特殊性。
這種變化也反映了清代常平倉制度的不斷完善和進步。清代州縣常平倉儲糧數額的設定與調整，是相關法律調整最多的部分，通過清政府的具體政策得以實現。
康熙四十三年\\(1704\\)曾規定各州縣存儲米谷，大州縣存萬石，中州縣儲八千石，小州縣存六千石。到乾隆十三年\\(1748\\)，清政府對此做出調整:“福建環山帶海，商販不通;廣東嶺海交錯，產谷無幾;貴州跬步皆山，不通舟楫，倉儲均宜充裕?！薄傲罡髟摱綋嵋曀鶎俑菘h之大小，均勻存儲，其間有轉運難、出產少、地方沖要以及提鎮駐扎、各省犬牙相錯之處，彼此可以協濟，均應分別加儲?！?/p>
據統計，當時全國“常平倉”實儲糧食為30171793石，清政府乾隆十三年\\(1748年\\)制定的全國“常平倉”應儲總額為33792335石。
兩相比較，乾隆十三年的數額略有增加。
常平倉糧主要有三個來源:捐納、采買和截漕。清政府非常重視民間捐助的作用，通過捐納的形式，將社會富裕階層的經濟力量引向常平倉的糧食的儲備。在執行捐納政策時，不同人群需要的政治資源不同，政府也區別對待。其中生員捐納國子監監生最為常見，乾隆三年\\(1738\\)，為增加各地常平倉儲，實行了納粟捐監的措施，將原來的赴部捐監捐納白銀，改為學生在各省就地捐糧納粟。乾隆十年\\(1745\\)，清政府重申納粟捐監之例:“文武生員有于歲考前捐納監生，經該州縣收明谷石，給發倉收者，俱準其免考;其雖經報捐而谷石未完，未給倉收者，仍照例令其歲試”。
在職文武官員以個人身份捐谷二百石或米一百石，紀錄一次，捐谷八百石或米四百石，準加一級。
富民捐谷四百石或米二百石給九品頂戴榮身，捐谷一百石或米五十石該地方官給匾獎勵。
采買則是政府動用資金到市場購買糧食補充常平倉倉儲，據清朝“買補倉谷”的細則，買補資金來源有兩種，一是糶賣倉米的價銀，用于“出陳易新”的糧食，一般可以通過對“常平倉”存糧的商業運作得到解決，將在春季出售舊糧的錢款，在秋收時買新糧還倉;一是政府撥款購買，主要解決賑濟帶來的倉糧減少。買補通常限定在年內完成，如果谷價昂貴，州、縣官可令屬吏查實，并將留存價銀的理由上報，等到次年春天或秋收后購買。
購買糧食的地域，一般限定在省境。只有在本境谷價昂貴的情況下，才可就鄰近價低之處購買，并且購買谷數應報本省和購買之省的督撫。
截漕是將南方各省運往北京供皇室和百官食用的漕糧臨時補充常平倉。截漕屬于清政府臨時的政策，基本上沒有制度可依。這主要針對某些遇災或價貴急需調劑的，以及條件不好積儲困難的地區，由中央政府拿出部分漕糧為地方建倉備貯。如康熙四十四年\\(1705\\)戶部下令將四十三年漕米共計二十三萬五千六百八十二石全部交與河南建倉備貯;乾隆二十五年\\(1760\\)經直隸總督方觀承奏請，天津北倉存儲之漕米及奉天米撥運大興、宛平兩縣常平倉。
3、常平倉的功能
常平倉通過平糶、賑濟和出借，最終實現平抑糧價、救濟災荒的目的。順治十七年\\(1660\\)，“戶部議定常平倉谷，春夏出糶，秋冬糴還，平價生息，兇歲則按數給散貧戶?！?/p>
其中通過平糶平抑糧價為基本功能，“常平”之名即由此而來。引起糧價上漲的原因較多，每年的季節性糧價波動是一個經常性因素，此外自然災害或戰亂也會引起市場糧價上漲，此時政府以常平倉所存之糧減價向市場投放糧食，時稱“平糶”，避免“谷貴傷民”;當糧食豐收市場糧價下跌時，政府又動用財政資金平價購糧還倉，避免“谷賤傷農”。通過協調糧食市場供求關系，從而達到平抑糧價的作用。清政府規定平糶時，出糶定例存七糶三，除了前述為方便保存糧食而調整的比例之外，如果遇到災荒之年，則準其不拘定例，斟酌辦理。乾隆七年\\(1742\\)諭:“各省常平倉谷每年存七糶三，原為出陳易新，亦使青黃不接之時，民間得以接濟。當尋常無事之際，自然循例辦理，若遭值荒歉，谷價昂貴，小民難于謀食，而仍存七糶三，則閭閻得谷幾何?嗣后凡遇歲歉米貴之年，著該督撫即飭地方官減價平糶，務期有濟民食，毋得拘泥成例?！?。
乾隆二十九年\\(1764\\)，清政府進一步調整政策，“其尋常歲稔價平之年，不必拘定糶三之例，或竟可全數停糶，或止需酌糶十分之一二，總看各處情形，臨時酌辦?！?/p>
對于平糶時的糧食價格，清政府規定要低于時價，為防止弊端，乾隆四年\\(1739\\)對各地的減價幅度制定了統一的標準:常平倉谷常年出糶，豐歲每石照市價減銀五分，歉歲減銀—錢。其后不久，清政府又做了一項補充規定，若遇到災荒嚴重，米價過昂的情況，地方政府經請旨批準，可以加大減價幅度。
清政府將常平倉糧在受災年份散給民食進行賑濟，是災荒嚴重時采取的補救措施。如康熙末年西北地區災荒戰亂頻仍，清政府“將陜屬常平倉貯糧六十九萬二千石，甘肅常平倉貯六十七萬二千石酌量動用，自散賑之日起，至麥收之日，銀糧兼賑?！?/p>
出借于民也是常平倉的職能之一。政府在災歉必須接濟之年準該管州縣詳報上司后借給農民一定數目的糧食，以緩解災情?！案魇〕Ｆ絺}谷，如遇災歉，必須接濟之年，準該管州縣詳明上司借給。直省因災出借籽種口糧，凡夏災借給者，本年秋收后啟征;秋災借給者，次年麥熟后啟征，均免加息?！?/p>
4、對違規官員的懲處
“常平倉”由政府經管，對其實施監管是各級地方政府行政管理的重要內容，其中州縣官員直接管理常平倉，責任最為重要。州縣政府每年必須將“常平倉”存糧情況詳細造冊，逐級上報，最終匯總于戶部，以保證倉糧存儲的數量與質量。
為了加強“常平倉”管理，清廷制定了針對地方政府的懲處條例，不論常平倉管理的哪—個環節出了問題，違規者都要受到相應的處罰。如出借倉谷時，地方官有抑勒派領者，照勒派采買例，降三級調用;有摻和糠秕灰土者，照摻和漕糧例革職;有還非實還者，照捏報全完例革職。日常保管不善導致倉糧霉變時，革職留任，限一年賠完復職;逾年不完，解任;超過三年不完，定罪，著落家產追賠。對倉廒的維護不力時:“將各府州縣倉廒，入于交盤項內新舊交代。若有傾圮滲漏及木植朽壞之處，著接任官即行揭報，不準接受。倘有徇情濫受者，即系接任官之責，除照例處分外，仍令賠修?！?/p>
倉糧虧空受到的懲處最為嚴厲，出現這種情況一般是因為地方官貪污或挪用倉糧，由于其對救濟災荒的危害最大，故清政府認為:“凡虧空錢糧，猶可勒限追還，無損國帑;若虧空倉糧，則一時旱澇無備，事關民瘼，是虧空倉谷之罪較虧空錢糧為甚，自宜嚴加處分?！彼煲幎ㄖ菘h官“虧空倉谷，系侵盜入己者，千石以下，照監守自盜律，擬斬，準徒五年;千石以上，斬監候，不準赦免;將侵盜谷數，動支正項銀買補，著落該犯妻子名下嚴追。系挪移者，除數止千石、百石，照律準徒，五千石至萬石，照律擬流外，萬石至二萬石，發邊充軍，二萬石以上者，照侵盜例擬斬，其虧空之數，動正項銀買補，于各犯名下勒限一年追賠?！?/p>
州縣上級對常平倉的主要責任則是監督。平時該管道府、直隸州知州有不時盤查之責，州縣離任交接時也需監督。對州縣官任下出現的倉糧虧空，道、府行政長官如疏于失察或進行包庇，“亦即題參，照州縣官侵挪錢糧、知府拘隱失察例，分別議處，所有虧空倉谷，著落賠補”。該上司拘庇不參，降三級調用;失察者，降一級留任?！比缍綋崾Р?，也照此例懲處?！叭绲栏彪`州已經揭報而督撫不行題參者，將督撫亦照拘庇例議處，所虧倉谷亦照例分賠?！?/p>
這種監督體系雖看似縝密，實際執行時效果大打折扣，為謀私利，各級官員互相勾結，共飽私囊的情況時有發生。因而這些法律規定大多時候很難執行，清廷更多的靠政治運動來清理虧空。進入近代之后，伴隨全國政治經濟形勢的不斷惡化，“常平倉”救濟災荒、扶助貧困的作用愈益受到削弱。太平天國運動之后，全國的常平倉體系徹底崩潰。
清前期常平倉相關法律中的變與不變較好地處理了穩定性和靈活性的關系。對一些普遍適用的內容如籌集倉糧、嚴懲虧空等方面的法律規定相對穩定，體現了法律的權威。而隨著形勢變化，在存糶比例和額定存糧數目等方面的法律不斷做出調整，則體現了因地制宜和因時而變，取得了較好效果。但清前中期常平倉相關法律實踐中但仍受制于大的社會背景。
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