一、引言
新桂系統一廣西后，為澄清吏治，也為樹立民國時代價政治新氣象，張揚權力合法性，鼓勵民眾申告官員不當行為。1925 年 10 月，經廣西省政府委員會第二十六次常會決議通過，廣西民政公署頒行《人民告發官吏暫行辦法》，共九條，后雖于1941 年 5 月修正為《修正人民告發官吏暫行辦法》十條，但基本內容未變。該辦法參照 1914 年北京政府所頒布的《行政訴訟法》，首次制定了具體的“民告官”的程序性規則。根據該暫行辦法，民眾告發官吏分明告與密告，其共同規定有: 1、須購用民政廳制發之正式呈本; 2、須臚列所告事實;3、須注明姓名、年齡、籍貫、職業、住所，并蓋章或畫押; 4、須覓具殷實鋪保蓋章注明住所; 5、須購貼印花。相異之處: \\(一\\) 明告，由收發照普通公文送辦。\\(二\\) 密告，首先，呈面須注明密告字樣，須密封堅固以免洩漏，即到即須專送主管長官，不得留延; 其次，密告人因有特別原因或急于告發時，準其親向主管長官面陳一切; 再次，各縣地方團體密告者，準由郵遞，遇有緊急情形得用電報，惟須注明負責人姓名。此外，亦規定控告程序: 人民告發官吏應先向主管廳呈訴，主管廳處理不善或延不處理時，再向省政府呈訴，不得越級，但屬直屬省政府機關，得逕向省政府呈訴。
此立法規定，在法律層面賦予了“民告官”也即民眾請求撤銷或變更行政官員違法損害的權利，不僅是對“民告官猶如子告父”、“民不與官斗”等中國傳統社會中法律理念的否定，也承載了民國時期權力競爭中建構權力合法性的政治功能。當時無論是中央政府還是地方勢力，都力圖站上民主的政治合法性制高點，以爭取政治竟爭優勢?！懊窀婀佟敝贫?，即通過訴訟于政府專門機關的方式實現民眾對于行政官署違法損害權利行為的救濟，張揚和強化了公權力與民權訴訟地位平等以及通過法制平臺彌合社會利益沖突的理念，是具有政治遠見的法制布局。當然，民國社會這類司法行為有強烈行政色彩。該法頒行后，社會反應熱烈，迅即在當時的廣西社會涌現出大量的民眾控告官吏尤其以縣長為被告的“民告官”案件。在 387 件民國時期廣西控告官吏的完整案件中，民眾控告縣長的案件有 370 件，占案例總數的95． 6% 。廣西“民告官”的立法，不僅是中國近代行政法制史上的重要事件，也反映了劇變時代民國社會治理和法律生活的多樣化實踐。本文試圖通過對廣西民眾“民告官”控告縣長案的具體司法實踐活動的梳理，對案件的受理處置以及控告者、案件處理者的心態和行為分析，以期更好地加深對民國時期廣西“民告官”立法目標，以及此項立法的實際司法過程及效果的了解，并嘗試對此在現代性法制建構背景下解釋其價值。
二、控訴之規定: 遵從或逾越
新桂系政府立法鼓勵民眾告發官吏，這一法律行為既非由中央政府強加給廣西地方，也非由廣西政府外的力量來主導和推行，這種改變和建立，本質上是新桂系為了自身的利益去主動進行。
舊桂系時期“貪官污吏，到處充斥，狼虎成群，厲行苛政”，民眾申告官吏無法無門，為鞏固政權，澄清吏治，新桂系政府希望通過立法規則來建構社會秩序。因此，對“漫無限制，或以一紙空文，或用四分郵票告發者”，規定辦法予以限制，希望對法律正義和實現公正保持期待和努力。同時，隨著近代行政訴訟法律和制度的逐步健全，在司法實踐中注重訴訟程序的正當，已是司法實踐發展的趨勢。從理論上講，一切違反正常司法程序的申訴行為都被視為非法。廣西民眾告發官吏的立法規定，一是為了使審理案件理由充分正當;一是為了使審理時間縮短，提高審判效率，從而方便于申訴人。就廣西民眾告發官吏的法律文本規定而言，似已無可訾議，要求法律正義和期待實現公正的告發者和審理者，都理應遵從法律制度規定。
如對民國廣西民眾控告縣長的案件給予考察，具體到控案的處理程序規定，可以從案件的檔案材料中獲知，其大致為: 個人或地方團體向主管部門投送或郵寄控告文書→廣西省民政廳一科依據辦法決定受理與否→如受理控案，派遣三位或多位調查委員\\(因案情不同有所調整\\) 分別對告發者、被控者及相關者進行案情調查→民政廳一科依據三方案情調查報告，進行復核，并出具處理意見→民政廳廳長、省政府主席批示→向告發、被控雙方出具案件處理文書。如雙方對案件處理結果不服或爭議過大，則重新委派委員進行案情調查，并依控訴規定重新出具案件結案文書。若有涉及刑事，則經省政府同意后移交司法處理。由此觀之，當時控訴案件的處理程序規定應該是合理的、快捷的。依據對 370 份控告縣長案件的梳理，其結果基本一致\\(如表 1\\) 。民國時期廣西民眾控告縣長案件處理平均費時約 8 個月，具體到案件類別，經濟案件處理時間平均約 8 個月，三個時間段分別為平均約 10 個月、7 個月、7 個月; 而違法瀆職案件需時略高\\(平均約 9 個月\\) ，不同階段的審理時間分別為約 12 個月、7 個月與 8 個月; 需時最短者為廢弛政務案件，平均約 6 個月，三個不同時期分別平均約 8、7、4 個月。
依據此結果，似乎不難得出結論: 廣西民眾或團體依照相關規定投送控訴文書，廣西政府在民眾控告縣長案件的處理程序上，嚴格遵從《暫行辦法》所規定，不僅案件處理程序適當，而且結案時間快捷有效。然則在對具體的廣西民眾控告縣長案件的審讀過程中，事實卻并非如此，上述嚴格遵從控訴規定的表象，難以掩蔽逾越規定事實的存在。
如1946 年3 月15 日，控告賓陽縣長陳學人貪污違法一案中\\(桂訴字第 341 號\\) ，其控狀如下:具呈人姓名: 農淑華、朱自謙; 年齡: 40、39; 籍貫: 賓陽高田鄉、長侶鄉; 職業: 農、政; 住址: 高田村、馬畔村; 保證人: 賓陽蘆圩明德商號經理朱士宏; 住址: 賓陽蘆圩明德商號; 具呈日期: 1946 年 3月 15 日; 收文時間:1946 年 3 月 17 日。
廣西省政府主席黃鈞鑒，竊查陳學人奸詐虛偽，庸碌無能，到任以后只知營利，不知建設，以致百政廢馳，民生凋敝，秩序紊亂，盜賊蜂起，大好賓陽陰霾四布，謹將其貪污違法行為羅列其犖犖大者于后，敬請嚴厲懲辦以正法紀。
一、抑留公款營利自肥。陳學人自到賓陽以來，所收款項，其大者如各鄉派收之電線桿款六七百萬元，代電報管理局購買電桿價款三百余萬元，及清鄉罰款七八百萬元等，概不解庫，竟挪作經商資本，分與其私黨蒙啟亮集華旅館，林生華、伍德超等在邕寧、蘆圩各市場經營商業以飽私囊。
二、非法拘禁人民。按司法警察官署如接受被拘提或逮捕之罪犯嫌疑人，認為有羈押之必要時，應于二十四小時內移送該管檢察官署訊辦，各級機關依法逮捕人民，經訊及如認為非屬于管轄權者，均應于二日內分別移送于有管轄權之機關核辦，陳學人及承審員雷電庭自到賓陽后，所押人犯三四人之多，無不違反上述規定者，多則超過規定時間二三個月，少則超過十余日以上，如阮可紳押二個多月及始移送法院，農仲華押四十余日及始移送法院，唐平風亦羈押二個多月，此例證之一者也。此種故意濫押逾期解送，顯系造成敲詐之機會，以遂其勒索之野心。
三、借征收機關為搜刮民脂之所。該陳學人到賓陽已半年，凡薦有職員完全開除，征收機關人員皆安插其親信人物充任，實行其有計劃之舞弊，以致稅收月減一月，縣庫空虛，查屠宰稅，去歲九月以前，肉價每斤 350 元，稅率 10%，稅收總額月已達七八百萬元，現肉價已漲至每斤七百元，稅率15% ，照此比例，每月應收入二千余萬元，乃結果二月份只收入九百余萬元，未及預定數目之半，該陳學人反公開贊揚財務科長蒙啟亮及財政稽查員等督導稽查有方，特呈請加薪，此非通同作弊，何以如此，其貪括財之法可謂妙極。
由上述幾點可知其貪污瀆職違法殘民事實甚為明顯，倘仍任其逍遙法外，則不特賓陽前途不堪設想，抑且無以儆貪污而樹廉潔，懇祈迅即提出彈劾嚴厲懲辦以伸法紀，謹呈。
就此份控訴狀而言，在控狀格式和控告程序形式上，控告人農淑華等嚴格遵從控告官吏的相關規定，于呈內署名蓋章，注明住址，取具殷實鋪保蓋章注明住所，并呈訴于主管機關\\(因民眾政治常識有限，其認為縣長的主管應為省政府，而不知實為民政廳，故呈文機關多為廣西省政府，鑒于此，省政府默認并轉交民政廳立案處理\\) 。但翻閱所有該控案檔案材料卻發現，控告人所控訴呈狀并非只此一份，約有十份之多，其存于不同機關的公函移轉材料中，呈狀受文機關各有不同，諸如南京國民政府、軍事委員會、行政院、內政部、軍政部、桂林兩廣監察使署、廣西省保安司令部、軍管區司令部、省黨部、省參議會、廣西高等法院、南寧廣西第四區專員兼保安司令公署、百色田邕師管區司令部。雖然《辦法》明確規定不得越級呈訴，遵從規定可以不予受理控案，而事實是，不管控訴者抑或受理機關，都并未按規定從事，那么兩者的行為頗值得加以思量。
農淑華等在其控訴呈狀中強調，其控告的原因是不想“大好賓陽”民生凋敝，秩序紊亂，盜賊蜂起，“前途不堪設想”，直接近因是縣長陳學人“只知營利，不知建設”，為“以儆貪污而樹廉潔”而控告以伸法紀。同時，希望借由呈訴多門，藉此造成社會影響而獲得重視，“控告官吏時，往往逕呈上至國府主席，下至縣司法處，列至十余鄉鎮”，促使控案得到及時處理，并期待達到所期望的處理結果。事實上，此控案的控訴和受理，恰發生于1946 年 3 月廣西省政府布告頒布之后，“人民對于官吏之貪污瀆職，應盡量舉發，一定依法嚴懲，以敬奸究而伸冤抑”。期待扶持社會正氣和力圖整肅官格的雙方，無論是在其現時利益、情感和沖動，還是借助控告這種表達形式方面，都為了共同的目的需要而改變或漠視了對法令條文規定的逾越。在此，是否遵從控訴規定并不重要，雙方更多地關注于“吏治清明”而非“法條之治”。
按此梳理可以推導出一個結論: 在近代行政訴訟制度發展的背景下，民國時期的廣西民眾告發官吏辦法，民眾和政府只是將法律規定視為一種技術工具，《辦法》只是維持地方治理秩序的一種必要手段，法條背后的制度意義并不重要，重點是如何有效快捷的“解決問題”。由此推論，在該控案的調查和復核階段上，也應該是側重于“糾紛解決”，而不必糾結于遵從規定與否。但值得注意的是，在該案的處理意見上卻呈現出不同的樣態:民政廳一科簽呈意見: 查本件所控各點雖有事實，但不能提出相當證據足資佐證，茲飭據賓陽縣長答辯極力否認有貪污違法瀆職情事，擬免置議。主管長官意見: 擬當; 主席黃批示: 如擬。
雖然審理機關承認控訴各點“有事實”，但因控訴人不能依據規定提交證明控告事實的證據材料，一方面出于避免出現錯案的現時考慮，另一方面又出于保持政府“尊嚴”或邊遠省份“人才難得”等原由，在“難遽予率斷”之時，案件受理機關則選擇條文主義，嚴格遵從控訴案件法令規定，有事實而無證據，不予認可，以“免予置議”結案。也許廣西省民政廳確有如上苦衷，但僅依據證據缺乏來迅速結案，似又遠離了澄清吏治、鼓勵民眾申告的初衷。在廣西政府看來，控案中兩種樣態的存在，并不相悖，為大力宣揚政府整肅政風的決心，逾越控訴規定的情形存在可以接受，而為保障官員尊嚴，防范誣告，嚴格遵從法令規定也可以理解。
廣西省民政廳在控案中遵從規定與逾越規定的搖擺和變化，顯示了法律關系中的行為者在面對具體問題時，在法令條文與現時境況之間實用主義策略的采用。就民國廣西 370 件控案檔案所呈現出的情況看，此種在法律實踐中靈活變通的辦法，并非只此一例，具有一定的普遍性。例如在廖修齡呈訴忻城縣長魏濟安貪污一案中，其控訴案情就是農淑華等控告賓陽縣長陳學人貪污違法案的翻版。雖然廣西省民政廳一科簽呈認為“原呈所控各節，其間即有一二屬實或涉嫌疑者”，但“并無證據”材料證明，另“據魏縣長呈復稱所控各節全非事實，核尚可信，準予免議”。
這些法律實踐現象已經明顯有違于民眾告發官吏法律制度中對受害民眾權利的關懷，更多地呈現出法令實踐中實用主義的特征，在控案相關法令規定的執行中，靈活變通的遵從或逾越，給案件的處理者以及控訴者一個可及回旋的余地，實際上成為一種有效的應對策略。因此，與其說廣西民眾告發官吏法律制度是對民眾申告官吏無法無門的回應而建立，不如說，當時廣西政府與民眾所需要的，不是認可可以保障權利免受官吏違法損害、整肅吏治的民眾告發官吏法律制度，而是可以直接援用法律條文，并依此來解決利益糾紛和維護社會秩序穩定的規則體系。
三、控案之處理: 依法或依情
前述事實表明，民國廣西政府民眾告發官吏法律制度的建立，從制度層面上來看，呈現出與政府整肅吏治，回應民眾申告官吏無法無門互為因果的特征，但在實質上，法律成為維持廣西地方社會秩序的一種手段，更多地關注“糾紛解決”而非“規則之治”，體現出靈活變通的實用特征。那么，這種對控訴規定所采用的變通應對策略是否適用于控案的處理，自然成為需要考慮的另一重要問題。如果僅僅從廣西“民告官”法律的制定初衷而言，控案的處理自然應當嚴格依據法律條文與證據之間的邏輯推演，得出相應的控案處理結果。
通過對 370 份控案的處理結果統計表明\\(見表 2\\) ，控案的處理似乎也正是依照法律規則而得出，縣長被控案件的處理結果以免議為最多，共有179 件，占 48． 4% ; 無結果 90 件，占 24． 3% ; 撤職52 件，占 14． 1% ; 處分 45 件，占 12． 1% ; 判刑 4件，占 1． 1%。
然則事實上，控案處理遠不止這般簡單?！懊窀婀佟钡姆蓪嵺`總是要揳入社會現實，方有依托和成效，法律的執行者顯然不可能完全擺脫廣西地方社會的省情。當面對具體的民眾控告縣長案件時，廣西省民政廳處理控案依據的理由，除了受到法律條文的影響之外，更受到案件本身的社會特征的影響，諸如當地民情認知、地方性習俗、輿論等。
控案的社會影響決定著控案的處理結果。依據事實證據依法判案是為公認司法常理，但實際上，每一個控案都是社會地位和關系的復雜結構，這一結構的復雜程度對于在法律技術特征上類似的控案的處理往往會形成迥異不同的法律結果。
控案一:1943 年 1 月，興安縣長黎達睿被縣民張知常密控違法瀆職，稱道冠鄉石坑村與黃全橋村爭執校產，縣長拘押石坑村民八人，一面嚇索，一面仍派密警日夜查緝該村崗戶，嚇索現款五萬元，以修筑風景區名義捐款二萬元始放人免究。
經廣西省民政廳調查簽呈結案: 黎縣長處理個案，雖于法不合，但事屬因公，且非由已發動，見情不無可，從寬予以記過一次。
控案二:1948 年 7 月，桂平縣民滿尊榮等聯名控告縣長胡思堯違法瀆職縱警殃民，謂縣長胡思堯輕信鄉長捏報社坡鄉理全村銀塘屯滿嘗周等抗拒征兵，未經調查遽派大批員警，以致發生騷擾奸掠情事，任事輕率處理無方，并收押滿世義等五人拒絕提審不辦不釋不送。案經廣西省政府視察員陸榮光調查報告: 案件發生純為抗拒征兵而起，訪問地方人士，簽謂絕無奸淫情事，此系告狀者故意擴大其事，危言聳聽而矣; 而聚眾威脅奪回征屬為事實無疑，縣長據鄉呈報派員警拘捕滿世義等訊明，依法辦理不能謂為濫捕無辜，但縣府拘捕后，應迅將人犯移送法院辦理，不應濫押縣府過久。
1948 年 9 月桂平縣長胡思堯被省府下令免職，10月，在各方的“關注”下，因案業經桂平地方法院受理，廣西省民政廳同意將梧專及視察員陸榮光等查復全文抄送法院參考。
［11］上述兩例控案，若依案情而斷，皆屬于縣長辦理公務，因處事不當而違法瀆職，案情事實類似，如以廣西省民政廳一貫的控案處理“保障官員尊嚴”的寬宥原則，桂平縣長胡思堯至多不過記過處分一次而已。但廣西省政府不但給予其嚴厲的“撤職”行政處罰，同時，還同意將其案件移交法院處理，顯然控案的處理結果已經不再是法律規則內的問題，明顯受到控案本身的社會結構的影響。
在該控案的卷宗檔案中，可以明顯看出，自控案受理后，依照法律程序規定，廣西省民政廳派員前往澈查，但在處理過程中，一方面“地方繁言四起”，媒體渲染; 另一方面因不斷收到來自中央以及同僚的“關注”，諸如行政院催辦案件通知單、司法院函轉、總統府秘書長吳鼎昌公函、廣西省參議會議長蔣繼伊咨文等。在明知滿氏族人有挾嫌“捏造事實，危言聳聽”的情況，依然下令免去胡思堯桂平縣長職務，并移送桂平地方法院辦理，“以順輿情”。
如果從控案的司法角度看，該控案處理結果明顯違背法律條文，屬于從重處理，有違法律公正。但若考慮到控案受理機關，廣西省民政廳的主要職責在于廣西社會穩定秩序的維護，那么其控案處理的行為和結果，就必然是對廣西地方治理所采取的行動，于是，考慮地方治理穩定秩序的現實需求，犧牲縣長個人，而安撫地方，更勝過對法條的嚴格固守。廣西省政府“維穩者”的定位，使其主動違律而斷，在一定程度上印證了前述所言，“民告官”法律制度只是維持廣西地方社會秩序的一種手段而已，廣西省政府更多地關注控案的“糾紛解決”而非“規則之治”。
同樣因為“維穩者”的定位，鑒于廣西“大多數民眾不但沒有享受學校教育的機會，連享受社會教育的機會也沒有，對政治上的認識很薄弱，對于上級政府政令，不是反對，便是漠視，使得干部推行政令感到很大的困難”，縣長為了要完成上級政務，不得不采取硬干的工作方式，往往又會適得其反，被民眾控告。于是，即便被控縣長確實違反律法，酌情“寬宥”處理往往成為控案處理的首選。如:
1927 年 9 月，綏淥縣留邕青年梁升俊等控告縣長徐家豫貪官劣紳狼狽橫行等情，經民政廳程委員查明，該縣長確有私罰民款、濫收抄錄費及袒縱屬吏情弊。民政廳處理意見為: 本予以撤職處分，姑念該縣長平日對于政事尚頗勤敏，準從寬記大過一次，以示懲戒。
1932 年 1 月，思恩縣民吳瑜等控告縣長張達才貪污溺職等情，經民政廳查核處理: 該縣長不無奉行法令不力及寬縱所屬之嫌，姑念浮收之款尚非入己，從寬予以記過處分。
1946 年 1 月，寧明縣民黎英祥呈控縣長王贊光貪贓枉法等情，經七區專署查復確有挪移盟友捐款項情事。民政廳處理意見為: 處置確系失當，姑念動機純屬為公，申誡一次。
以上所舉案例，并非個案呈現，而是具有普遍性，依據對民政廳一科對控案簽呈意見的審讀，可以看出，姑念、從寬這樣充滿“愛護之情”的語言不時見諸文中。從近代司法角度看，廣西省政府在控案中此類語言的呈現，正是對廣西地方治理的現實需求，超過了對法律條文的嚴格適用。由于控案所涉情節多屬地方行政公務，雖縣長行為“于法不合”，但考慮到廣西地方一則“人才難得”，二則要有“忠誠之心，為省所用而非為國用”的實際需求，在不涉及“輿情洶洶”的情況下，廣西省民政廳對被控縣長的處理，無一例外表現出“護犢”之情?！肮媚睢敝f，顯示出控案的處理結果更多的依從于廣西基層現實統治治理的需要，而法條常常被選擇性的遺忘。
在某些控案中，雖然核實被控縣長被控事實不符，但“為了適應當時當地之需要，為適應建設之要求”，廣西省政府也往往會將該縣長從重嚴懲，給予撤職。如1932 年義寧縣長陳汝季被控貪贓枉法縱匪殃民一案，經派委員馳往詳查而與事實不符，但廣西省民政廳在處理時，卻認為“該縣長任內，所辦各政既少良好成績，而督率員警及剿匪各項均多貽誤，以致物議紛然，若不撤免，地方建設終難期有起色”，簽呈廣西省政府主席批示將其撤換?？匕柑幚硪庖娭袑Ρ豢乜h長行政能力的不滿顯而易見，原因并非在于縣長陳汝季違反法律，而在于其執政能力的羸弱不負省府重托。
由上觀之，廣西省民政廳對控案的處理，不管是依據法律條文的嚴懲，抑或是依從地方情勢需要的寬宥，其根本目的在于維護廣西地方社會秩序的穩定，其所有的控案處理行為和表現，都是新桂系按照自己的意愿來管理廣西地方事務所采取的行動。也正如前述所言，廣西省民政廳處理控案時，首要考慮的不是嚴格依法辦案，而是如何有利廣西的地方建設、治理和安定，如何有效快捷的解決糾紛而順輿情。究竟是否應該嚴格依法處理控案，并不是廣西省民政廳的主要關懷，只要有利于廣西地方治理的現實需求，控案受理機關就會采用最為合適的控案處理結果來了結糾紛。一如對控訴規定所采用的變通應對策略，靈活變通的實用主義也同樣成為控案處理時一種有效的處理策略。
結語
“民告官”在現代法制實踐中并不鮮見，是民權與公權力訴訟地位平等的法治原則的體現。民國時期廣西出現大量的民眾控告縣長案，似乎嚴重超前于當時中國社會的整體現代性發育水平。
而且，從具體的法律實踐過程分析，民國時期廣西《人民告發官吏暫行辦法》，在司法實踐中并未取得預期實效，而且這些司法行為有強烈的行政色彩。大多數“民告官”案的處理并未兌現“撤銷或變更行政官員違法損害權利”的訴訟目標，達不到現代司法依法辦案的司法標準。然而，盡管此類案件的處理從實體到程序，都并未嚴格遵照法律規范，在一定程度上保留著中國傳統司法的痕跡，卻張揚和強化了公權力與民權訴訟地位平等以及通過法制平臺彌合社會利益沖突的理念。民眾藉此表達民怨訴求，政府由此整頓吏治，安定社會治理秩序，展示權力的文明。此類案件，以司法理性主導下的法律對抗形態，展示社會利益博弈和平文明的現代政治文化，司法莊嚴襯托政治合法性，因而司法案件也有了超出案件本身的是非的政治意義?！懊窀婀佟睙狒[背后，寶貴地呈現出的現代性法制氣象，即便其成色因政治競爭背景而削弱，也與當時中國社會整體現代性進程不大協調，卻映射出劇變時代民國社會治理和法律生活的豐富性和多樣化。
參考文獻:
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