保密范圍是中國現行保密法規定的一項主要法律制度，指國家對于國家秘密事項范圍及其密級作出的具體規定。依據我國現行法律，保密范圍包括基本范圍和具體范圍，前者由保密法直接規定，比較原則和抽象;后者又稱國家秘密及其密級具體范圍，由國家保密行政管理部門分別會同外交、公安、國家安全等中央有關機關規定，內容相對具體，操作性較強。
本文所說的保密范圍指的是后者。在實踐中，保密范圍不但是機關、單位定密的直接依據，也是政府信息公開必須固守的底線，在國家信息安全和保密管理中起著舉足輕重的作用。但同時，保密范圍幾乎一直被輿論視為政府信息公開和公民知情權的“攔路虎”，特別是其范圍過寬、內容陳舊等問題，更是飽受批評。
這些批評大體上是正確的，但也有一些未能切中肯綮，甚至誤讀。本文在前人研究基礎上，依據保密法等有關法律規定，從歷史、制度和現實結合的角度，對保密范圍的概念、性質、特點與作用、保密范圍的歷史發展、新中國保密范圍的現狀與問題進行考察，并就改進保密范圍制度提出自己的意見，希望有助于保密范圍與保密法制的研究與進步。
一、保密范圍的特點與作用
與其他保密規定相比，保密范圍具有如下主要特點:
一是復雜性。首先，主體廣泛，根據保密法規定，外交、公安、國家安全等中央有關機關均有保密范圍制定權。實踐中保密范圍制定機關遍及國務院各部委以及主要行業主管部門。
其次，內容龐雜，涵蓋政治、經濟、文化、外交等所有行業和領域，外交、海洋、測繪等保密范圍具有較強的專業性，即使專門保密工作者也未必熟悉和掌握所有保密范圍。因此，保密行政管理部門在保密范圍制定中的一項重要職責就是統一標準，確保各行業領域的保密范圍在秘密事項和密級的認定上不致畸輕畸重甚至互相沖突。二是可操作性。保密范圍是開展定密工作的直接依據，必須注意可操作性，對國家秘密事項的具體名稱、密級、保密期限和知悉范圍要概括準確、表述清楚，以便定密承辦人、定密責任人將國家秘密事項“對號入座”。當然，這一特點是相對的，保密范圍作為指導性文件，不能滿足于涉密業務的簡單羅列，必須在調查研究基礎上，對該行業、領域產生的國家秘密進行歸納提煉，具有一定的抽象性和邏輯性。三是時效性。保密范圍的內容要緊跟時代，適應經濟社會發展的要求，對不需要繼續保密的事項，要作出調整; 對原來保密事項范圍中沒有的事項，應當予以補充; 對需要繼續保密，但與國家安全和利益關聯性發生變化的，要對其密級、保密期限和知悉范圍作出調整。
美國總統令《國家安全信息保密》明確要求《定密指南》至少每 5 年修訂一次。
我國現行保密法第十一條也明確規定，保密范圍應當“根據情況變化及時調整”。實施條例第八條規定，“保密事項范圍應當根據情況變化及時調整。制定、修訂保密事項范圍應當充分論證，聽取有關機關、單位和相關領域專家的意見?！彼氖敲孛苄?。
根據政府信息公開有關規定，規范性文件應當及時政府公報或者公共媒體上發布。但保密范圍規定的是某一方面業務工作中的國家秘密及其密級，其內容可能涉及到具體的國家秘密或者敏感事項，需要限制知悉范圍，不得把具體范圍公布于眾?，F行保密法第十一條也明確規定，“國家秘密及其密級的具體范圍的規定，應當在有關范圍內公布”。所謂“有關范圍”，由制定機關根據工作需要確定，但一般不對外主動公開。因而保密范圍具有一定的秘密性。
從保密工作實踐來看，保密范圍的作用主要體現在兩個方面: 一是定密工作的前提?，F行保密法第九條、第十條原則規定了國家秘密產生的主要領域和密級劃分。但是，僅依據這些原則規定是無法定密的，還需要更為明確、具體、可操作的定密依據。保密范圍規定了這些領域或行業內國家秘密事項的名稱、密級、保密期限和知悉范圍，是機關、單位確定國家秘密的直接法律依據。如我國高考試題、參考答案及評分標準，被寫入教育工作保密事項范圍目錄，就具備了確定為國家秘密的資格，經過法定程序，即成為國家秘密，受保密法律保護。反之，沒有列入保密范圍的事項或者已經刪除的事項，不得確定為國家秘密。二是開展保密工作的基礎。如，在保密要害部門部位確定工作、涉密崗位和涉密人員確認工作、密級鑒定、涉密工程確認工作以及信息公開保密審查工作、都需要從相關的保密范圍中尋找依據?？梢哉f，保密范圍不但是機關、單位開展保密工作的源頭，也是政府信息公開工作順利進行的重要保證。
二、保密范圍古已有之
當前輿論對保密范圍的詬病，部分原因是學術界對保密范圍制度本身研究不足。比如保密范圍的起源，學術界幾乎沒有認真進行探討，或者簡單將其歸結為對國外保密范圍制度的移植，而且屬于不成功的移植。這些觀點其實都有待商榷。
據法制史學者研究，保密范圍古已有之?！短坡墒枳h》“職制門”“漏泄大事”條將保密事項分為“大事應密”和“非大事應密”兩種，前者指“潛謀討襲及收捕謀叛之類”等軍事行動; 后者指“日月星辰之變，風云氣色之異”等氣候災異現象。這可以視為最早的保密范圍規定。明代左懋第還提出了保密范圍應當適度的意見，具體列舉了應當保密和不應當保密的事項。清代乾隆皇帝也曾發布詔令，對奉旨辦理事件、地方命盜重案以及關系地方穩定和民生的重要事宜，要求地方督撫應當及時上奏折報告。換言之，即都屬于應當保密事項。
清末民初，保密范圍在制度化和規范化方面得到進一步發展。1906 年《報章應守規則》、1908 年《大清報律》及 1910 年《欽定大清報律》等新聞法規中，均就禁止報紙登載國家秘密事項作出規定，包括審判衙門禁止旁聽的訴訟案件，沒有公開宣判的預審案件，凡有關衙門命令禁止登載的外交、海陸軍事件，未經官報公布的諭旨章奏等。這可以視為一種變相的保密范圍。袁世凱時期，陸軍部頒布的《報紙應守軍事秘密范圍條款》可以視為中國近代第一個保密范圍規定，具體列舉了 13 項禁止登載事項。國民政府頒布的《戰時新聞禁載標準》、《戰時新聞違檢懲罰辦法》等，對外交、軍事、政治、經濟等方面禁載事項作出明確規定。1943 年《戰時新聞禁載標準》規定了 66 條禁載事項。因此，不宜將保密范圍制度完全理解為舶來品。我國保密范圍在具體規定和表述上自然有許多借鑒西方法制的地方，但總的看，保密范圍的產生主要還是保密工作的實際需要，因而也會受到國情和意識形態的制約與影響，片面強調我國保密范圍制度與國外的不同，甚至將此不同簡單視為落后，似欠公允，也不利于吸取歷史的經驗教訓。
三、新中國保密范圍制度的變遷
新中國保密范圍制度經歷了一個曲折的發展過程。1951 年政務院頒布《保守國家機密暫行條例》首次使用“基本范圍”這一概念，第二條列舉了 16 項具體事項以及一個兜底條款\\( “其他一切應該保守秘密的國家事務”\\) 。第三條規定保密范圍制定機關，屬于政務方面的保密范圍，由中央人民政府政務院規定; 屬于國防和軍事方面的，由中央人民政府人民革命軍事委員會規定頒布。地方如果有特殊需要保守機密的，可以出臺補充規定，但應當報告上級機關備案。
1988 年保密法沒有使用“基本范圍”這一概念，但作了類似規定。該法第八條對于保密范圍作了較大程度的濃縮，列舉 6 項具體事項以及一個兜底條款\\( “其他經國家保密工作部門確定應當保守的國家秘密事項”\\) ，同時規定，政黨的秘密事項中符合前款規定的，屬于國家秘密。值得注意的是，該條還有一個禁止性條款，即不符合該法第二條關于國家秘密定義的，不屬于國家秘密，不應列入保密范圍，但并未出臺配套規定。
第九條規定國家秘密分為絕密、機密和秘密三級，并規定其界定標準。第十條規定保密范圍制定機關，一般保密范圍，由國家保密工作部門分別會同外交、公安、國家安全和其他中央有關機關規定，國防方面的保密范圍由中央軍事委員會規定，并規定保密范圍應當在有關范圍內公布。
1990 年頒布的《中華人民共和國保守國家秘密法實施辦法》第四條從泄露危害的角度對國家秘密事項作了進一步界定，如危害國家政權的鞏固和防御能力，影響國家統一、民族團結和社會安定等 8 個方面。第五條還規定，“保密范圍應當根據情況變化適時修訂”。
2010 年保密法修訂時，關于保密基本范圍、密級劃分以及制定機關的規定，基本繼承原來規定\\( 分別為第九條、第十條、第十一條\\) ，但也有兩處修改，一是刪除了 1988 年保密法中關于國家秘密的禁止性條款。就立法技術來說，1988年的禁止性條款盡管粗疏，沒有可操作性，但卻體現出防范以保密名義掩蓋非法活動的意圖，2010 年修訂中不但未對此條款作進一步細化，反而予以刪除，似值得商榷。二是在第十一條中增加了保密范圍應當“根據情況變化及時調整”的規定，這當然是值得肯定的修改。此外，還有個別文字表述作了調整?！吨腥A人民共和國保守國家秘密法實施條例》第八條對保密法第九條所稱國家秘密“泄露后可能損害國家在政治、經濟、國防、外交等領域的安全和利益”作了進一步解釋。第十條對保密范圍的主要內容、制定、發布、審查和修訂作了規定。
四、新中國保密范圍的制定、修訂
新中國成立初期，根據《保守國家機密暫行條例》規定，保密范圍由中央政府統一制定，至1959 年制定完成了 23 個部門的保密范圍。這一制定模式有利于維持保密范圍內容的統一性與協調性。但 1988 年保密法改由國家保密局會同中央有關機關分別制定。1989 年以來，共制定了 100 多個保密范圍，其中公開的有色金屬工業總公司、國家保密局于一九八九年五月二十六印發的《有色金屬工業國家秘密及其密級具體范圍的規定》\\( 中色辦字〔1989〕455 號\\) 。1994年至 1999 年，適應社會主義市場經濟體制的建立和政府職能的轉變，曾集中制定修訂近 70 個保密范圍，公開的有《環境保護工作國家秘密及其密級具體范圍的規定》。2000 年以后，又陸續有所修訂，目前公開的有《有色金屬工業國家秘密及其密級具體范圍的規定》、《林業工作國家秘密范圍的規定》等。
2011 年 5 月，根據新修訂保密法，國家保密局發出《關于做好保密事項范圍制定、修訂工作的通知》，要求日常工作中產生國家秘密、但尚未制定保密范圍的部門，嚴格依據新修訂保密法，對本行業和領域符合“國家秘密”定義的事項進行初步審查，提出制定保密范圍的意見，盡快組織研究制定。已有保密范圍的部門，要根據新修訂保密法，認真審查現行保密范圍，對于不需要調整的，可以繼續有效; 對于需要修訂的，要及時組織開展修訂工作。截至2012 年 6 月，完成制定修訂工作的 13 個，進入會商階段的 20 多個，正在修訂的 10 多個。另外，還有 19 個已經或者即將被其他保密范圍合并、分解或者替代。目前，有效保密范圍共有 90多個，其 中 有 多 個 屬 于 國 家 秘 密，不 對 外公開。
五、新中國初期保密范圍的主要問題及改進
新中國初期保密范圍存在的問題，一是范圍過寬，《保守國家機密暫行條例》規定的保密范圍達 17 類之多。二是標準不統一，有的采用兩個密級的劃分方法，將國家秘密劃分為“絕密”和“秘密”兩級，有的將國家秘密劃分為三級即“絕密”、“機密”、“秘密”，造成國家秘密管理不夠規范的狀況。
盡管當時國際國內局勢還很緊張，但黨和政府已經注意到這一問題，并。一個典型例子是引起了毛澤東主席關注的氣象信息保密問題。1950 年 6 月，朝鮮戰爭爆發后，從國家安全和人民利益出發，停止在報紙上刊登天氣情況和天氣預報。因此，在很長一段時期，氣象信息處于為軍事服務的保密狀態。1953 年 4月中下旬，正當華北廣大原野冬小麥拔節期，一場幾十年不遇的強寒潮突然向黃淮海的大片地區襲來。4 月 10 日到 25 日，一場大風過后，氣溫驟降到 － 3℃ ～ － 5℃，河北、河南、山東、山西及安徽部分地區，小麥枯萎，農民蒙受了減產數十億斤糧食的損失。毛澤東了解到這一嚴重情況后，立即在一張便條上寫道: “氣象部門要把天氣常常告訴老百姓，國民黨老爺不管老百姓死活，而我們是關心老百姓的?！?956 年 4 月 10日，中共中央辦公廳楊尚昆主任對中央氣象局《關于取消氣象保密的報告》批復: “我已當面請示過周恩來總理，同意天氣實況、天氣情況和天氣預報使用明碼?！? 月1 日，中央氣象臺第1 次通過北京人民廣播電臺和《人民日報》、《北京日報》、《工人日報》、《光明日報》等新聞媒體向北京市民直接提供天氣預報服務。
六、改革開放以來保密范圍的主要問題及改進
改革開放之后，保密范圍進一步縮小，許多內部資料都面向社會公開。1988 年保密法對保密范圍制度作了一些修改，但關于保密范圍偏寬的批評仍舊存在。20 世紀 90 年代以來，隨著信息化和公開化飛速發展，類似批評日益增多。
2006 年有學者撰文認為，國家秘密范圍的確定存在一些不可操作性: 第一、概念界定模糊。關于國家秘密的內涵，以及“絕密”、“機密”、“秘密”的界定標準，如國家安全與利益“遭受特別嚴重的損害”、“遭受嚴重的損害”以及“遭受損害”，難以把握和區分。第二、范圍規定過廣。
歐、美國家保密范圍主要集中在國家情報系統、國防安全與外交事務，我國保密法還規定了其他國家很少規定的“國民經濟和社會發展中的秘密事項”。作者建議，參照世界其他國家的通行做法，一是將國家秘密范圍嚴格限制在國家情報系統、國防安全以及外交事務借鑒各國的共同做法，如軍隊編制、軍事部署、軍事情報與技術等;二是涉及國家安全、公共安全和外交利益的保密信息，如公安機關的重大工作計劃、行動方案，尚未透露的外交信息等; 三是對國家利益、國計民生和社會穩定有重大影響的保密信息，如未經批準公布的地震預報、價格、工資、匯率、利率調整方案等; 四是其他可能造成國家安全和利益損害的信息。尤其是要對“國民經濟和社會發展中的秘密事項”以及“科學技術中的秘密事項”的條款內容進行修改，適應經濟發展國際化、全球化、一體化情況下，經濟貿易往來、科學技術交流日益頻繁的形勢。
2010 年保密法修訂頒布以后，上述問題有所改善，但仍有學者 2011 年撰文批評說，“部分保密事項范圍已經不適應保密工作實際需要，存在缺失、陳舊、個別密級偏高、范圍偏寬等現象。
有的保密事項范圍內容不夠完整，范圍不夠具體，修訂不夠及時，難以適應新形勢的需要，亟待修訂。此外，有些行業或領域根本沒有制定保密事項范圍，如信息產業、新聞宣傳等還沒有保密事項范圍，給保密工作帶來很多不便，需要盡快研究制定?！?/p>
2012 年，國家保密局有關部門在公開文章中指出，經過近年的工作，保密范圍存在的上述些問題已經有所改善。一是覆蓋進一步全面、精準。國家秘密事項在總體數量上有小幅度下降，密級有較大調整，在全面性和精準度上有所進步。如政協工作保密范圍原來只針對全國政協機關，經過修訂，在重點體現政協全國委員會工作范圍內產生的國家秘密情況的同時，也注意體現政協地方委員會工作中所產生的國家秘密情況，基本實現了政協系統的全覆蓋。教育工作保密范圍根據教育工作實際，在保留有關國家教育考試國家秘密事項基礎上，將全國大學英語四、六級考試，全國計算機等級考試，全國英語等級考試等社會影響較大的資格\\( 水平\\) 證書考試等試題\\( 包括副題\\) 、答案及評分參考增加為國家秘密事項。同時，對一些不再符合國家秘密標準的事項，如國家調節儲備物資的年度計劃，高等學校特殊專業教育統計情況，全國政協機關年度經費預、決算報告等，則予以刪除。二是形式進一步規范。保密范圍均由國家秘密及其密級具體范圍和國家秘密目錄兩部分組成。在目錄的制定中，盡量使用限制詞語，嚴格界定某一類事項的層級、范圍、性質等。對于“保密期限”，一般規定具體年限，對于在某一時間一定公開的，才在目錄中規定“公開前”，比如一些涉密經濟統計數據等。對于“知悉范圍”，一般根據實際情況規定為產生、處理該項國家秘密事項的業務部門以及根據工作需要報送的有關部門，操作性進一步增強。
國家保密局文章還指出，保密范圍制定修訂工作較為扎實細致，如國家海洋局先后組織召開5 次專家座談會，20 余次修訂小組討論會。國家物資儲備局先后兩次征求 26 個儲備物資管理局、辦事處的意見，還專門聽取國家發展改革委有關司局和財政部意見。全國政協先后召開定密工作組會議 6 次，走訪全國副省級以上政協委員會等單位和部門 11 個，修改文稿 18 次。
七、結 語
總的看，自新中國成立以來，保密范圍制度一直受到高度重視，國家頒布了數量繁多的具體規定，為準確界定國家秘密、推進政府信息公開發揮了重要作用。但由于一些保密范圍本身就屬于國家秘密或者內容敏感，沒有對外公開，甚至一些專門做保密工作的同志也未能完全掌握與熟悉有關保密范圍，從而影響了公眾和學者對保密范圍的了解、認識與研究。保密范圍的形象不佳，甚至被視為政府信息公開的“攔路虎”，與其本身的秘密性有很大關系。
應當說，目前保密范圍在國家秘密事項名稱、密級和保密期限的規定上，還是比較穩妥的，特別是近年來調整力度不斷加大，大部分保密范圍都根據新修訂保密法和實際情況變化作了修改，整體質量有所提升。但也還存在一些值得重視的問題，特別是現有規定過于分散，目前有效的保密范圍有 90 多個，共 20 多萬字，制定修訂時間跨越 20 多年。很難設想如此龐雜的保密范圍在內容上能保持高度一致。事實上，不同保密范圍對類似事項的密級、保密期限規定常常標準不一，甚至嚴重沖突; 少數內容過于陳舊。此外，一些保密范圍對保密事項歸納提煉不夠，使之淪落為定密事項一覽表。
追根溯源，還是要從現行保密范圍制定機制不科學上找原因。目前采取的是國家保密局會同中央有關機關分別制定的方式。這種模式的初衷是為了發揮各部門的積極性和主動性以及保密部門的協調作用，但在實踐中，很難保證幾十個保密范圍在內容上的統一與協調。同時，因為我國政府機構經常改革，許多部門合并或者分解，職能變動頻繁，對于原有保密范圍的修訂難以及時跟上，導致不少保密范圍的內容陳舊且互相沖突。至于保密范圍的縮小，更是困難重重。
國家保密局官員郭杰曾在公開文章中指出，“一些不需要保密的信息，要從國家秘密范圍中劃出，需與有關部門進行艱苦的協商工作，協商不成，這些應當公開的信息就會繼續保密，而保密部門因權力所限，又不便直接對此類信息進行強制解密”。
與之相比，目前俄羅斯等國家統一制定保密范圍的做法，值得效法。事實上，我國也有類似成功經驗，如 1997 年頒布的經濟工作保密范圍，就整合了財政、稅收等多個保密范圍; 國防科工保密范圍也是在整合原有多個保密范圍基礎上編纂而成，均取得了較好的效果?？紤]到新修訂保密法對于保密范圍的制定程序有明確規定，建議在不改變現有模式的基礎上，由國家保密行政管理部門組織中央有關機關，對現行保密范圍進行整合\\( 公安、國家安全保密范圍可不包括\\) ，該合并的合并，該刪除的刪除，出臺一部涵蓋主要領域與行業、內容全面、體例科學、表述規范、易于操作的保密范圍。同時，各機關、單位可在此基礎上，制定本機關、單位的保密范圍，對于國家保密范圍沒有涵蓋的內容作進一步規定。
參考文獻
［1］1990 年《中華人民共和國保守國家秘密法實施辦法》第四條稱之為" 國家秘密及其密級的具體范圍\\( 以下簡稱保密范圍\\) "。2014 年國務院公布的《中華人民共和國保守國家秘密法實施條例》第八條稱之為" 國家秘密及其密級的具體范圍\\( 以下簡稱保密事項范圍\\) "。本文統一稱之為"保密范圍"。
［2］《中華人民共和國保守國家秘密法》第九條; 國家保密局編寫組． 中華人民共和國保守國家秘密法釋義［M］． 北京: 金城出版社，2010:40．
［3］《中華人民共和國保守國家秘密法》第十一條;國家保密局編寫組． 中華人民共和國保守國家秘密法釋義［M］． 北京: 金城出版社，2010:43．
［4］《中華人民共和國保守國家秘密法》第十一條;國家保密局編寫組． 中華人民共和國保守國家秘密法釋義［M］． 北京: 金城出版社，2010:49．
［5］《政府信息公開條例》第十四條; 曹康泰． 中華人民共和國政府信息公開條例讀本［M］． 北京: 人民出版社，2007:84．
