在中國近代史上，華僑一直是推動社會進步的重要力量，孫中山先生稱華僑為“辛亥之母”，而國民黨元老詹菊似先生則指出華僑“無論哪個時期，都是革命的基礎”。
華僑始終關心民國發展，不余遺力。民國政權也投桃報李，以法律明文給予華僑參政權。對于華僑參政問題，歷史學界已有一些研究，但主要集中在華僑回國參政方面，對于華僑代議權和華僑選舉的相關法律問題卻少見論及①。事實上，對華僑代議權和選舉制度的研究非常有意義，通過相關研究，可以豐富民國時期代議制度研究，完整華僑政治影響力的論述，為當今華僑參政權的拓展提供歷史借鑒。從 1912到 1949 年有四次②較為重要的華僑選舉實例，分別為臨時參議院（1913）、國民會議（1931）、制憲國民代表會議（1936）及制憲會議（1946）③、國民大會（1947）。以下僅以這四次華僑選舉為中心，對民國時期的華僑選舉立法與實踐進行探究。
一、華僑代議權的取得
自 1911 年辛亥革命推翻清政府，中華民族走向共和，各省代表聚集于江蘇省咨議局共商國是，華僑也公推了代表——如美洲代表馮自由、檳榔嶼代表吳世榮、亞齊代表謝碧田等參與其中。然而由于當時的唯一一部憲法性文件《中華民國臨時政府組織大綱》中，并無華僑代表之規定，所以華僑并無選舉權。惟有“坐旁聽席”，“無發言權”。
亞齊華僑代表謝碧田認為這種對華僑代表的限制“殊失僑民公舉代表之意”，向代表團提出了要求。后來馬君武提議“南洋代表應有發言權，與各省代表同座。惟無投票權及表決權”，獲得了代表團的贊成。1912 年 1 月 13 日，謝碧田正式向代表團提出討論“華僑代議權”的事宜，發出華僑要求通過選舉與代議參與國家政治的呼聲。華僑參政權問題在民國元年的政界引發廣泛討論，贊成派與反對派各執一詞，亦有折中派提出動議，華僑代議權從無到有，經過了一年不懈的斗爭，方才達成。
對于反對派而言，給予華僑代議權從法理到實踐，都存在著種種障礙，其中也不乏政治考慮。在民國代議制度設計之初，華僑的代議權并未被納入考慮之列，這導致華僑代議權缺乏立法支撐。
在民初幾部相關法律中，都沒有華僑代議權的有關規定，華僑代議權沒有法理依據。中華民國最初在設置議會相關法制時，并沒有把華僑作為單獨的群體加以考慮，因此在《中華民國臨時政府組織大綱》中，只規定參議院的參議員“每省以三人為限，其派遣方法，由各省都督府自定之”。雖然從 1912 年 1 月起，華僑代表就開始通過各種管道呼吁華僑代議權，但是1912年3月11日出臺的《中華民國臨時約法》，依然沒有將“華僑代議權”入法?！杜R時約法》第三章“參議院”中，第十七條規定“參議院以第十八條所定各地方選派之參議員組織之”；第十八條則規定“參議員每行省、內蒙古、外蒙古、西藏各選派五人；青海選派一人。其選派方法由各地方自定之。參議院會議時每參議員有一表決權”。與《臨時約法》配套的《選舉法》也并未單就華僑問題有任何特別規定。華僑作為中華民國的公民當然有選舉權和被選舉權，一如國內一般公民，可在原籍地行使。這一論點在1912 年 5 月 2 日國務院回復華僑聯合會的電文中已顯示了非常明顯：“華僑聯合會大總統交艷電悉，海外華僑眷念宗邦，民國肇基，厥功甚偉。所請選派代表駐院與議，尤足見關心祖國之至誠。惟選派參議員，《臨時約法》以各行省、內外蒙古、西藏、青海等地為限。約法未更，勢難加入……”也有議員提出，根據權利和義務一致性原則，華僑的代議權應建立在履行公民義務的前提上，這種義務具體指《中華民國臨時約法》第二章“人民”第十三條和第十四條之規定，人民依法律有“納稅之義務”和“服兵之義務”。這兩項義務與十二條所規定的選舉權，應“對等對待”?！敖袢A僑遠在海外，其對于祖國是否有納稅服兵之義務？
如果有之，則華僑固可有此權。而約法又是否可施行于民國領土范圍之外，否則義務可不顧，而權利可享，有恐中華民國之國民，人人皆愿為華僑矣！”
雙重國籍引發的種種政治顧慮，也是參議員反對給予華僑代議權的原因。假使選出的華僑參議員身兼兩國國籍，在中華民國行使參政議政重要公權力的同時，還要向其他國家履行義務，對華僑參議員的忠誠度難免存在疑慮。更何況公民享有兩國公權，極易產生新生的中華民國政權并不樂見的與歐美列強的“國際交涉”。
在華僑之中，享有兩國公權的情況不在少數，“華僑在美國者，數達二百萬余，大半已入外人之籍。在南美哥倫比亞、墨西哥者，約數十萬之數，皆工人。在北美之坎拿大（加拿大）者，約五、六萬之數。在檀香山者，亦達十萬之數，雖云寄居，實皆該地土生之人。而在美國及南美等處者，并已得有投票權……至南洋各地之華僑，則率居于荷蘭屬地。
荷蘭新例，凡旅居者，非迫入荷籍不可。此外在新加坡、檳榔嶼者，亦均有寄居地之投票權。在安南之河內者，數亦十余萬。雖無投票權，然亦大半皆土生之人。在暹羅者，人數已達二百萬，不獨皆入暹羅國籍，且可作行政官……”，尤其是被“租借”給英國的香港，還有被“割讓”給日本的臺灣，情況更為微妙。按照當時血統主義的國籍觀，香港和臺灣的原住居民都是中國人，他們也應被視為華僑，也應給予他們參政權利。這必然會使中華民國陷于兩難境地。這種擔心也并非杞人憂天，英國公使就曾以 1913 年 3 月來函，反對華僑選舉，反對“以屬于英國法律之華人，而在他國（任）國會代表”。
在選舉操作上的實際困難，也是重要的反對因素。在選區劃分方面，華僑散居世界各地，如何在中華民國行政不可履及之地，劃分適合選區，統計適格選民，存在可操作性問題。民國時期海外華僑人數在六、七百萬，在當時歷史條件下，對僑民進行正式、精確的統計，是一件幾乎不可能完成的任務。在謝碧田向參議院提出華僑代議權議題之初，參議院就要求呂志伊（曾接受謝碧田請托的提出華僑代議權的云南代表）將華僑大略數目并僑寓地方列表，交由大會決議。但是呂志伊一直沒辦法交出“列表”。而此后在參議院就華僑代議權立法進行討論時，也沒有具體華僑適格選民的數據，只是籠統地提出華僑在美二百萬余、在加拿大五、六萬人而已。
在選舉規則方面，既然無法統計華僑選民的數目，華僑又遍布世界各地，也就無法適用國內選舉法，按照選區配額議員，必須在國會組織法和選舉法中特別規定華僑選舉規則。
華僑選舉還存在一些程序上的困難，要使華僑切實地參與到選舉中，則要在海外進行選舉以便投票。然而就算拋除“只有列強才會在海外殖民地舉行選舉”的國際現實，海外選舉在技術層面也存在種種問題。如選舉主辦的問題，在海外最具官方身份的機關就是使領館，但是使領館主辦甚至監督選舉，卻絕不可行。畢竟參議院是立法機關，而使領館則是行政機關的組成部分，以行政權影響立法權，必然違背憲法精神。再或者華僑選舉相關訴訟的管轄權的問題，如果一旦發生選舉糾紛，華僑應該向哪個機關提起訴訟。如果管轄機關派出司法人員去該選區進行司法調查，又會出現與僑居國之間的主權沖突問題。
對于這些反對，華僑代表團通過會上申辯以及投書媒體等方式力陳華僑參政的種種正當性。
雖然在民國社會甚至參議員之間，對華僑代議權有諸多疑慮，但是 1912 年 5 月，北京臨時參議院內的投票最終還是決定給予華僑參政權。主要原因有二：一則為華僑的貢獻，一則為晚清以降的華人參政議政先例。
所謂華僑貢獻分為兩個部分，一方面是在辛亥革命乃至民國建立的過程中，華僑已經做出的貢獻?？v使反對華僑代議權的人也不得不承認，華僑對辛亥革命不遺余力，貢獻良多。當時有華僑在報紙上質問反對華僑代議權的參議員張伯烈時，就力數華僑的種種貢獻，“華僑之余祖國，賑災助餉，創實業，舉公債，十七次革命之失敗，且多有殉難者”，并詰問“設不予以參政權，是徒有義務之可盡，而無權利之可享，世界寧有此公理乎？”
另一方面則是民國存續和發展還需要華僑繼續做出貢獻。有華僑提出，雖身在國外無法履行納稅和兵役，但是華僑也可以以國民捐、買公債的方式來替代。華僑也確實這樣做了。僅以國民捐為例，從 1912 年 6 月開始國民捐制度到 1913 年底，華僑國民捐數目為銀 724,139兩，大洋880,835元，還有大量的英金、日元和俄鈔；相對比而言，國內國民捐則為銀 456,640 兩，大洋21,754 元。
數目比對之下，可以看出華僑對于民國政府的熱情?？谷諔馉幦A僑也踴躍捐款，為國內助力，做出了重要貢獻。
何況華僑回國參政議政，清朝末年已經“解禁”。清政府實施新政時，華僑就是“新式人才”的重要來源。1907 年，清政府為“預備立憲”而籌建資政院和咨議局，以“立議院基礎”。
華僑參政熱情也空前提高，在各地方咨議局中，不乏華僑特別是華僑商人的身影。如廣東咨議局中就有印尼巴達維亞華僑，也是當時的東南亞首富張振勛。他因捐巨資回國辦實業而受爵，位列廣東政府所聘請的 22 議紳，從廣東咨議局籌備之初便參與其中。清政府也下令要求在咨議局“酌薦華僑若干人，充當議員，代表海外僑胞，處理有關事宜”，并“附席陳述”。
清政府的這種拉攏或“優容”也使得海外華僑對參與國內政治十分適應，視為一種其來有自的傳統。孫中山在海外奔走，宣揚革命，而華僑也為中國革命傾囊相助諸多支援，對革命的成果——新生民國政權自然有很多期待。若其得到的待遇與晚清時代持平，即折中派所主張的“華僑可以參與，但不能表決”，甚至不如晚清，必然動搖中華民國政權基礎，也不利于國家的長遠發展。
二、華僑選舉立法與實踐的趨向
選舉如何操作，可說是華僑代議權立法面對的最大的困難。在決定給予華僑代議權之后，中華民國在 1912 年 8 月就出臺了《國會組織法》和《選舉法》，明確華僑參議院的名額和選舉辦法。
《國會組織法》第二條規定“由華僑選舉會選出者六名”，成為參議員。具體操作則規定在《參議院議員選舉法》、《參議院議員選舉施行細則》和《華僑選舉會施行法》中?！秴⒆h院議員選舉施行細則》第六章“華僑”規定最為全面：“第二十二條 華僑選舉會會員，由各該華僑僑居地之商會、中華會館、中華會所、書報社于其具備左列資格之人內，依歷年公推會長、館長、所長、社長等相當職員之習慣辦理。一、有中華民國國籍之男子年滿二十五歲以上者二、有值五佰元以上之不動產或動產者三、無眾議院議員選舉法第六條所列情事之一者前兩項各商會、中華會館、中華會所、書報社公推之人，到京即時呈報該選舉監督。俟審查憑證相符，認為會員后，依其名額，造成選舉人名冊。第二十三條 前條會員非依《參議院議員選舉會施行法》第二條第二項①之規定審查相符，其選出之人為無效?！?/p>
民國時期華僑參與代議政治的第一次選舉，一共有 180 多名代表回國參加，產生了 6 名參議員，分別為唐瓊昌（美國大同日報社長）、朱兆莘（留美學生）、吳湘（南洋英屬地僑商）、蔣報和（荷屬印尼泗水僑商）、謝良牧（馬來西亞檳榔嶼僑商）和盧信（檀香山自由新報社社長）。
從此之后，華僑選舉成為民國選舉制度的重要組成部分，而華僑選舉立法也數次變更，選舉程序不斷進化。
第一，從間接選舉到直接選舉周而復始，波折重重。1913 年臨時參議院議員選舉，也是華僑史上第一次選舉。從華僑 5 月取得代議權到 8 月《參議院議員選舉法》出臺，不過時隔 3 月時間，此后又經歷種種爭議修正《華僑選舉施行法》，于 1913年的春天就完成了選舉。民國初立千頭萬緒，華僑選舉時間又十分倉促，為了方便選舉，選擇由海外華僑團體推選選舉人，再由這些選舉人返京再行選舉的這種兩階段式的間接選舉辦法，雖然于選舉人代表性與選拔標準等問題上難免爭議，但是這樣的權宜方法，在當時的歷史條件下，是可以接受的。及至 1931 年國民會議代表的選舉，國民黨政府在選舉上已累積了不少經驗，鑒于上次間接選舉中發生的種種問題，國民會議選擇了在海外僑居地直接選舉的方式。然而事實證明，直接選舉也不理想。由于主客觀原因，21 個選區之中就有 13 個選區無法舉行選舉，只能由該選區的國民黨支部“遴選”。
總結了前兩次選舉的問題，第三次的制憲會議華僑選舉，國民黨又采取了兩階段的選舉方式，初選比照國內的職業選舉，為間接選舉；復選則比照國內的區域選舉，為直接選舉。在具體的操作上，依照《在外僑民選舉推選候選人辦法及選舉代表辦法》：“1. 認定海外農會、工會、商會、教育會、醫藥師團體、新聞記者團體、中華會館及各邑會所、中國國民黨或書報社等八種特定團體現任職員，有推選代表候選人資格。2. 僑民年滿二十歲經公民宣誓者，有選舉（即復選）代表資格。3. 僑民年滿二十五歲有選舉人資格者，而由經加入認定之八種特定團體為會員三年以上現任為會員者，有被推選為國大僑民代表候選人之資格?！?/p>
1947 年國民大會代表選舉分為三個部分，包括國會代表、立法委員和監察委員。這次華僑選舉與之前兩次不同，除監察委員，“一律以普通平等直接公開競選方式行之”，在且不能變通。國民代表方面，規定在 41 個選區選出華僑代表 65 名。
然而這次選舉的進行卻并不順利。一些國家將華僑選舉活動視為非法加以取締，國民政府交涉無果，只有 17 個選區選出 22 名代表，為原定代表額度的三分之一。國民大會、僑務委員會等數次協商，最終只好決議交由“政府處理”。然而政府也莫可奈何，這一問題直至 1949 年也未能解決。
第二，從歸國選舉到僑居地選舉，僑居地選區的劃分細化。與 1913 年華僑代表們歸國在北京選舉不同，從 1931 年開始，華僑代議權選舉都是在海外舉行。根據法律規定，1931 年國民會議華僑代表選舉劃出了 21 個選區要求選出 26 名代表，實際則是 8 個選區選出 11 名代表，另有 8 個選區 8 名代表為指定①，2 個選區 3 名代表為列席②，3 個選區無法產生；1936/1946 年制憲會議預計在23 個選區選出 41 名代表，實際舉行了選舉的選區則只有 17 個共選出 26 名代表，而其余無法進行選舉的 6 個選區則根據遴選的辦法遴選了 15 名代表；而 1947 年國民大會劃分了 41 個選區選出65 名代表，實際舉行選舉則不過 17 個選區選出22 名代表。選區具體情況列表如下：【表】
從上面的圖表可以看出，國民政府對亞洲和美洲兩個僑居地較為重視，選區劃分比較細致。
這是 1913 年華僑選舉一貫而來政策延續，1913 年華僑選舉選出了 6 名代表，3 名來自南洋 3 名來自美國，南洋華僑和美國華僑對民國政治的參與度較高，而從清政府以來，國內對亞洲和美洲地區華僑僑情也相對了解——中國地處亞洲，而美洲則是契約華工的重要輸出地，在晚清時還留下了一系列的招工檔案和華工口供冊。三、華僑選舉立法與實踐的局限如前文所提及，國內和國際間的戰亂、政府財政與精力、交通和信息傳遞不便、華僑居住地分散、主權爭議和國際交涉……由于種種主客觀原因，都使得華僑行使選舉權和被選舉權，成為一件非常困難的事。雖然政府和僑務委員會在立法和實踐各方面都付出了一定的努力，但是華僑選舉立法與實踐存在著很大的局限性，卻也是不爭的事實。這些局限主要表現為：
第一，代表性不足。代表性不足是民國時期四次選舉所面臨的共同問題。在北京臨時參議院通過決議，給予華僑代議權后出臺的《參議院議員選舉法》之中，第四十條就規定了“華僑選舉會，由僑居各商會選出人組織之?！?/p>
當時就有華僑提出，商會只是海外華僑團體之一，且也有僑居地未設商會的情形，未設商會之地，未入商會之人，必生選舉權和被選舉權被剝奪之感，導致選舉權為商人壟斷。華僑聯合會幾次投書總統袁世凱、國務院、參議院等，也有人投書報社，開題明義《華僑豈僅商人已耶》，直指該草案獨厚商會，忽視了華僑知識分子以及僑工的權利。北京臨時參議院終于修訂《華僑選舉施行法》，也給予其他團體如中華會館、書報社等參與組織選舉的權利。然而就 1913 年參議院選舉，選出的 6 名參議員的職業而言，3 名是僑商，2 名是報社社長，1 名是學生，其中并無普通勞動者甚至高級技術華工；從他們僑居地而言，3 名來自南洋，3 名來自美國，其他日加歐洲非洲南美都無人當選，其代表性可見一斑。
這種代表性不足的問題，在其后的三次選舉中依然存在。1931 年國民會議、1936 年制憲國民代表會議及 1946 年制憲會議，國民黨海外支部逐漸成為了主角。在第二次民國二十年國民會議華僑選舉中，21 個海外選舉，只有英屬馬來亞一地是沒有國民黨海外支部的參與，該選區的華僑選舉由新加坡同德書報社負責選務，選出的 2 名代表只是列席會議，并非正式代表。其他 20 個選區則全由中國國民黨海外支部參與，除了檀香山選區有中華總商會中國工會，智利有中華會館、中華商會，美國有中華總商會“共襄盛舉”外，其他 17 個選區全由國民黨海外支部一手操辦。這一次的國民會議，也被稱為“一黨國民會議”，其代表性可見一斑。而其后的第三次選舉，猶在“訓政時期”，國民黨以黨代政，海外華僑候選人必須是來自國民黨及僑務委員會認定團體，進入復選前還要經國民黨“圈定”，政黨操作選舉，不言而喻。1947 年國民大會的華僑選舉，雖然以直接普選從立法上為“代表性不足”的問題解套，然而以結果而論，此次選舉并未能產生全部代表，以腰斬告終。
第二，政黨于選舉涉入太多。1927 年南京國民政府成立，國民黨開始了 22 年的執政之路，在期間國民黨一直執行一黨專政的路線，內有中國國民黨中執委海外黨務委員會，外有國民黨各海外支部，長期“指導”海外僑務工作的進行。在這樣的政策和氛圍下，華僑選舉也概莫能外。從華僑選舉的制度設計、選舉法規以及選舉實踐各方面看來，國民黨的“陰影”幾乎無處不在，左右了選舉。1931 年國民會議選舉幾乎是國民黨海外支部“專辦”，而1936 年制憲會議選舉也由國民黨操控，有推薦權的社團必須是國民黨或經國民黨認可，各團體推出的候選人還要再經國民黨“圈定”（從 3 倍候選人遴選出 2 倍候選人），這才交由選舉人投票復選。
而從會議的“功能”而論，也可看出國民黨的影響力。1931 年國民會議，被認為是“國民黨的一黨國民會議”，會議最終通過了《訓政時期約法》，第三章第三十條規定，“訓政時期由中國國民黨全國代表大會代表國民大會行使中央統治權。
中國國民黨全國代表大會閉會時，其職權由中國國民黨中央執行委員會行使之?！睂駮h才能行使的最高權力，悉數交給了國民黨的代表大會。
第三，海外選舉涉及與僑居國法律沖突，使得選舉遭遇困境，這種情況在海外選舉時確有發生。1931 年國民會議的國會代表華僑選舉共設 21 個選區，只有 8 個選區正常進行了選舉，包括檀香山、美國、日本、菲律賓、印度、秘魯、朝鮮、加拿大和安南。其他的 13 個選區之所以不能進行選舉，僑居國政府的態度無疑是重要的客觀原因之一。1936年在荷屬東印度選區的華僑選舉，被荷屬政府裁定為非法，吳偉康等十名華僑還因此遭到逮捕。
1947 年國民大會的國會代表華僑選舉共設 41 個選區，其中有 24 個選區共 43 個代表無法產生。
僑務委員會總結這些選區不能順利舉行選舉的原因，認為“究其重點，厥為當地政府出而干涉，不能公開直接選舉”，而當地政府的主張就是“有礙其主權”，提出異議。這與當時世界局勢有關。二戰結束后，各殖民地國家紛紛主張獨立，主權意識也空前高漲。1931 年除舉行了選舉的菲律賓（2 個選區）、日本、印度、安南都不能再行選舉外，緬甸選區、暹羅的 4 個選區、安南的 2 個選區、新加坡、馬來西亞 6 個選區、印度尼西亞的 2個選區、英屬婆羅洲、荷屬婆羅洲的兩個殖民地選區也“全軍覆沒”。
四、結論
綜上所述，經過激烈的權力博弈與權衡，華僑取得代議權，催生了華僑選舉，然而選舉對于國人而言，畢竟是陌生的制度，缺乏直接體認，何況要頂著列強的反對，在情況復雜難明的海外推動，艱辛之處可想而知。民國政權也不斷調整選舉制度，以使華僑選舉更為合理也更易舉行，然而囿于時空環境，效果也不甚理想，華僑在海外選舉困難重重。
然而縱使有種種困難，參政的效果也不盡理想，無論是國內還是華僑，都從未放棄過華僑參政議政的通路，從 1913 年以來，乃至中華人民共和國建立之初，始終在代議機構中保留相當數量的華僑代表席位，華僑也樂于參與，不遺余力。追根究底，是祖國與華僑互相需要。華僑在經濟上給予民國政權很大的支撐，尤其是在祖國“危急存亡之秋”，華僑都愿意慷慨解囊；而祖國也給華僑相當保護以及情感皈依，以及實現政治抱負的沃野。
而華僑與祖國之間的互相需要，將會一直延續。
這種現實的需要也得到了回應，自 2001 年開始，全國政協會議一直邀請海外華僑列席全國兩會，而地方人民代表大會如廣東省人大也在今年首次邀請 10 名海外華僑列席會議。
華僑與祖國熱烈的互動以及對中華民族的民族認同，卻未必能為僑居國所接收。西方殖民者不會樂見華僑參與國內反殖民運動，而在南洋拉美等被殖民國家，華僑對于祖國的忠誠與民族認同，也難免招致僑居國本國民族主義者們的疑慮。這些都為華僑在僑居地的發展埋下了隱患。
參考文獻:
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