一、清末立憲與官制改革---行政救濟產生的時代背景
行政救濟，是指公民的權利和利益，在受到行政機關侵害時可采用的防衛手段和申訴途徑，即通過解決行政爭議，糾正、制止或矯正行政侵權行為，使受損害的公民權利得到恢復，利益得到補救的法律制度，它是針對行政權力運作的一種消極后果的法律補救。通常情形下，公民一般通過提起行政訴訟或提請行政復議（ 清末民國期間稱之為“行政訴愿”,目前臺灣地區仍持舊慣） 來實現其救濟。
我國古代對于因行政權力侵害“草民”而出現的行政爭議，也有相應的防范和處理措施。比如早在漢代，即已經出現“上計”這種制度。所謂上計，即由地方行政長官定期向上級呈上計文書，報告地方治理狀況?？h令長于年終將該縣戶口、墾田、錢谷、刑獄狀況等編制為“計簿”,呈送郡國。根據屬縣的計簿，郡守國相再編制郡的計簿，上報朝廷。朝廷據此評定地方行政長官的政績。
作為刑獄狀況的行政爭議事件一旦上報到更高級政府，那么對行政相對方違法的官員則面臨著行政處分甚至國家刑罰的制裁。這種上計制度被之后的皇朝發揚光大。清朝的秋審或者京控制度，亦是對于行政爭議的解決措施。然而，盡管古代的確也有民告官案件，然而與現代的行政訴訟相比，僅僅是形式相同而已。其來源并不在于憲法上的規定，而絕大多數出自皇帝的恩賜，且這種“恩賜”只是根源于傳統儒家學說“親民”、“仁政”.如果皇帝殘暴無道，拒絕懲處有罪官員，則人民在法律上將是毫無作為的，只能用最極端的方式加以反抗，那就是造反，觀諸數千年歷史，莫不如此。所以，再英明睿智的皇帝，再政治清明的時代，“民告官”僅僅能在一般官民間施行，皇帝高高在上，是法律所不能管束的領域。同時，歷代的民告官，依然是行政機關處理內部事務的一種措施，更類似于今天的監察，對于行政官員的處理，更類于今天的行政處分，沒有一個中立的案件裁決者，所以到不了司法領域。統治階級處理行政爭議案件，依然是在統治集團內部解決問題，這與現代作為司法制度的行政訴訟是本質相異的。真正意義上的“行政救濟”制度，必須出現在“憲政”的框架下，這一點決定了理論上只有到了清末行憲之時，其才有可能產生。
事實上，近代中國的行政救濟制度，的確是伴隨著清末“預備立憲”的步伐而漸次展開的。關于清末立憲的來龍去脈，論者多矣②，茲不贅述。我們唯獨需注意者，乃是與行政救濟制度最相關的“行政審判院”的籌設，而這一切又與作為“立憲之基”的“官制改革”息息相關。
光緒三十二年（ 1906） 七月十三日，朝廷下詔，預備立憲，要求先行厘定官制，內云： “仿行憲政，大權統于朝廷，庶政公諸輿論……但目前規制未備，民智未開，若操切從事，涂飾空文……故廓清積弊，明定責成，必從官制入手，亟應先將官制分別議定，次第更張……”于是朝廷上下，遂開始一場轟轟烈烈的號稱“丙午改制”的運動。官制改革，是對傳統官僚集團利益的一次大調整①，而原先的所謂憲政分權，卻在實際權力的爭斗中被淡化了，最終形成了十一部兩院的中央文官體制。即改巡警部為民政部； 戶部改稱度支部（ 以財政處、稅務處并入） ; 禮部照設（ 以太常寺、光祿寺、鴻臚寺并入） ; 兵部改為陸軍部（ 以練兵處、太仆寺并入） ; 刑部改為法部； 設郵傳部（ 負責輪船、郵政、電線、鐵路事務） ; 工部并入商部，改稱農工商部； 理藩院改為理藩部； 外務部、吏部、學部均照設，大理寺改大理院，都察院不變。其余部門，如宗人府、內閣、翰林院、欽天監、鑾儀衛、內務府、太醫院、各旗營、侍衛處、部軍統領衙門、順天府、倉場衙門等，均保留不動。
官員的設置，除外務部堂官和制度照舊外，其他各部堂官均設尚書一人，侍郎二人，丞、參各若干人，且明確規定不分滿漢。
雖然立憲政初期的官制改革沒有能實現它的目標，事實上立憲派期望實行的“責任內閣制”也已經流產，作為帝國官制的中樞，依然是直接聽命于皇帝的軍機處。但是改革至少有一點是成功的，即將“司法”、“審判”分離。后來參與修律的重要人物曹汝霖在評價改革時曾提到： “此次官制改革，唯一收獲，只是司法獨立?！?/p>
李貴連先生對此也有精到評述： “此次官制改革，并沒有完成向以三權分立為核心的近代政治體制的轉變，但是法部、大理院的分工，資政院的設置，卻是專制體制中所沒有的異體，是中國近代政治體制改革的重要環節，觸動了傳統體制中最保守的東西。相對舊體制來說，還是一種進步?！?/p>
配合官制改革，各行政機關紛紛擬定自己衙門或者自己所負責籌設的行政機關的組織法草案，最后共擬定了二十四件官制草案，其中即有裁判行政違法的《行政審判院官制草案》（ 對此草案下文再進行分析） ,可見最初改革官制的設想時，擬以此設立行政審判院，實現對行政權力的制約。
二、籌設行政審判院的過程及其中存在的爭議
事實上，籌設行政審判院的過程停留在一個“籌”字上，直到清朝滅亡也最終沒能實現。然而在這個過程中，卻出現了不小的爭議。我們先來看籌設的進程。
行政審判院的籌設，是在憲政編查館的計劃下開展的。憲政編查館級別較高，堪稱清末立憲的“靈魂”,其前身乃特設的考察政治館，光緒三十一年（ 1905） ,朝廷有旨： “著即派政務處王大臣設立考察政治館?！?/p>
兩年之后（ 1907） ,朝廷又下諭： “從前設立考察政治館，原為辦理憲政，一切編制法規、統計政要各事項，自應派員專司其事，以重責成，著即改為憲政編查館，資政院未設之前，暫由軍機處王大臣督飭原派該館提調詳細調查編定，以期次第施行?！?/p>
而且，其主事者乃當時軍機處慶親王奕匡，也是當時朝廷中握有最大實權之人。這就決定了，憲政編查館的籌劃，至少在理論上決定了行政審判院的走向。光緒三十三年（ 1907） 七月十六日，奕匡等擬定了憲政編查館辦事章程折，提到了該館所擬開展的工作，并附有清單，其中第三條即： “考核法律館所定法典草案，各部院、各省所訂各項單行法，及行政法規?！痹凇靶姓ㄒ帯敝?，則有小字注明“如改訂官制及任用章程之類”,是憲政編查館直接負責考核改訂官制之法，而如行政審判院一類的尚未成立的衙門之官制法，則是由憲政編查館直接指定，因此，憲政編查館似可看成行政審判院的“母機”.
于是在光緒三十四年（ 1908） 八月初一日，憲政編查館與資政院會奏憲法大綱及逐年籌備事宜之時，行政審判院正式被列入“預備”的清單。預備期為 9 年，從光緒三十四年至光緒四十二年（ 但光緒三十四年時，帝后駕崩，此預備清單后來很快遭更改） ,其中第二年和第三年分別厘定京師、直省官制，第六年頒布內外官制，到第六年設立行政審判院，由會議政務處和憲政編查館同辦。這是清末首次將“行政審判院”正式列入辦事日程。此后，帝后駕崩，載灃攝政，又先后重申實行預備立憲，至少在朝廷方面，是切實各衙門按九年計劃加緊預備的，并且憲政編查館還和會議政務處等會奏各衙門九年籌備未盡事宜,至宣統二年（ 1910） ,鑒于國內革命形勢的高漲，憲政編查館請求朝廷修正逐年籌備事宜，將預備期縮減為五年，原來 9 年預備清單上的部分條目被刪除了，然而在第二年（ 也就是宣統三年） 的計劃中，則明立“頒布行政審判院法，設立行政審判院”的條目。對照此前宣統二年的計劃，則有“厘定內閣官制、厘定弼德院官制、頒布新刑律、續辦地方自治、續辦各級審判廳、續辦八旗生計”,而事實上這些在宣統二年都是切實實行了的，所以我們可以推測，如果宣統三年（ 1911） 未發生辛亥革命，那么行政審判院法是會得以頒布，行政審判院也會得以建立，至少在形式上是如此?？上н€沒有等到行政審判院法的頒布，清廷國祚已覆，故而行政審判院于有清一代終究停留在籌設過程中。
如前所述，盡管行政審判院的籌設已成定局，但其過程中始終伴隨著爭議。
清政府于 1906 年將大理寺改組為大理院，專職審判，同年擬定了《行政審判院官制草案》，試圖仿效大陸法系的行政訴訟模式，建立二元制的司法體制。按照西方憲政思想，行政審判院的設立是為了防止行政權力的濫用，保護行政相對人的權益。雖然清末新政并未徹底領會西方憲政的精神，但為了力求形式上的完滿，體現三權分立的原則，清政府也決定設立行政審判院。與中國傳統社會行政權力的內部制約和“民告官”不同，行政審判院的設立構想完全打破了原有行政權力的權威，賦予了行政相對人與政府平等訴訟的權利。這一舶來的制度無疑在當時引起了強烈的反響，爭議的出現勢所難免，主要圍繞著三個方面來展開：
第一，懷疑行政審判院設立的前提---立憲和官制改革是否必要。絕大多數官員認為有改革官制的必要，然而仍然有許多官僚（ 不盡是顢頇官僚） ,仍然認為官制毋庸更改，比如內閣學士禮部侍郎文海就認為立憲有六大錯，并請裁撤厘定官制的上諭。
內閣中書王寶田等也條陳立憲更改官制之弊。
當然也有官僚在贊同官制改革的前提之下，又認為“實行預備，不得謂厘定官制遂畢乃事也”,其意在于官制改革不是立憲唯一，也不是最重要的事，立憲還有許多事情要辦。至于地方實力派，則認為官制改革多有實施上難處，僅僅更改官制，還像無所謂，然而多更一制，則多一耗財之地，多設一官，轉多一幸進之門，到頭來還是會把種種壓力，轉化到百姓頭上。如江蘇巡撫陳夔龍即持此議，這也代表了其余地方大僚的心聲。所以在這種情形下，督撫不好高舉憲政口號，或者至少應該暫緩施行。這樣的意見，背后隱含著這樣一種邏輯，即官制改革不是必須，設立行政審判院也非中國之急。
第二，是否有必要設立行政審判院。這又主要圍繞著是否可以傳統都察院（ 御史） 來替代行政審判院，換言之，設立了行政審判院是否與都察院職能相重合，從而導致疊床架屋的機構設置。早在清政府宣布預備立憲之前，考察憲政大臣就曾在奏請改定官制的奏折中寫道： “行政審判院，各國設此于司法行政之外，上圖國家公益，使行政官吏不敢逾法，下保人民權利，使舉國民族不致受損。雖制度各有不同，而公開審判許眾庶旁聽，扶助私益許吏民對質，實與中國都察院大略相等?！?/p>
當時很多人把西方的行政審判院等同于傳統的都察院，認為都是行使糾彈官員違法的機構，在性質和職能上相同。都察院作為君主耳目，在傳統的政治體制中具有相當重要的地位，但在清末的官制改革中卻面臨著與將要設立的行政審判院職能重復的尷尬局面，如何處理都察院與行政審判院之間的關系，是當時官制改革的難題之一。
根據《清末籌備立憲檔案史料》的記載，清政府中存在的不同的意見，如何安排、協調這兩個機關的關系，當時有兩種不同的意見。一是主張設立行政審判院，改組傳統的都察院?？疾鞈椪蟪贾坏拇骱榇鹊囊庖娂磳儆诖?，他在奏折中寫道： “（ 行政審判院） 實與中國都察院大略相等，今都察院擬改為集議院矣?！币簿褪菍⒍疾煸焊臑樽h院之一部分。另一種主張是保留傳統的都察院，不設立行政審判院。江西道監察御史葉芾棠認為： “糾彈不法，下通民情，剔弊鋤奸，易仍歸都察院，則行政審判院可毋庸設?！?/p>
后來，賀紹章先生總結了這兩種對立的意見： “改革派人士認為，都察院為君權專制時代之寶物',卻是憲政法治時代之棄物,就機關法律地位而論，都察院與責任內閣不并存也,與國會不并存也,與時代制度之精神不并存也,為切實實行憲政，行政法院不得不設,而都察院不得復存也;保守派人士主張都察院足以限域君權,都察院足以糾察官邪,都察院足以通達民隱.”在這兩種意見的基礎上，當時朝廷作出了設立行政審判院，保留并縮減都察院的決定。
第三，如何設立行政審判院？ 清政府在決定設立行政審判院之后，如何設立行政審判院，又是擺在眼前的一個難題。到底是采取德日的普通法院而后行政法院并行的二元制呢，還是采取英美的普通法院兼理行政審判的一元制呢？ 當時也有爭議。最終，在出臺的《行政審判院官制草案》的“序”中，當事人認為： “英美比等國以司法裁判官兼行政審判之事，其弊在于隔膜； 意法等國則以行政衙門自行裁判，其弊在于專斷； 惟德奧日本等國特設行政審判衙門，既無以司法權侵害行 政 權 之 虞，又 免 行 政 官 獨 斷 之 弊，最 為 良 法 美意?！彼麄冋J為，英美等普通法系國家一元制的行政訴訟模式，由普通法院受理行政案件，法官的專業知識可能會有所欠缺，不利于審理行政案件； 大陸法系國家雖然都設立了專門的機關來審理行政案件，但法國、意大利等國的行政審判機關隸屬于行政權力，屬于行政機關內部的裁判，不利于作出公平的裁決。只有大陸法系中的德國、奧地利和日本等國，行政審判機關與行政和司法都沒有直接隸屬關系，從而最能達到公正審理的結果。所以，決定以德國、奧地利和日本的行政訴訟制度作為模本，來建立中國的行政審判制度。
由此，經過了一系列爭論，清廷于保留都察院之余，為了迎合“立憲”的計劃，最終決定籌設專門的行政審判院，形成了行政權力的傳統內部監督與新的司法監督并立的格局，而兩個機構在職能上不可避免存在重復之處。這實際上表明，清廷并未真正理解行政審判院的內涵，更多地是一種形式主義的追求。
三、籌設的結果及其評價
籌備行政審判院作為“預備立憲”之一環，只經歷了短短的四年（ 實則不到三年） ,自然難以取得圓滿的成果。但盡管如此，也不是全成具文，在物質和精神上，均取得了一定的成果。
就物質而言，行政審判院籌設過程中形成了《行政審判院官制草案》，它既是中央官制改革的一部分，也是將來設立行政審判院的組織基礎，共計 21 條，不分章節。1906 年由憲政編查館大臣奏上。
第一條概括規定了行政審判院的審判權力，即“掌裁判行政各官員辦理違法致被控訴事件”.第二條至第七條規定的是行政審判院的組成。第八條規定的是行政審判院與地方行政機關的關系。第九條和第十一條規定了行政審判院的受案范圍。第十條規定的是提起行政訴訟的程序。第十二條和第十三條規定了審判組織和審判方式。第十四條規定了審判員的回避制度。第十五條規定了一審終審的原則。第十六條至十八條規定的是審判官獨立原則。第十九條和第二十條規定了除審判官以外的書記官和錄事的職務。第二十一條規定的是以后制定《行政審判院章程》和《行政審判院官制草案》的制定和實施程序。從該草案的具體規定來看，基本上借鑒了西方行政訴訟制度，但其中仍有一些規定反映了傳統行政權力的影響。如此“既進還退”的規定，也許正是晚清社會轉型中立法者矛盾心理的真實寫照。
首先，行政審判院受理案件的范圍和條件。根據該草案第一條、第九條和第十一條的規定，行政審判院受理的是： 民事和刑事訴訟以外的，行政官員在辦理關于征納租稅及各項公費之事件、關于水利及土木之事件、關于區劃官民土地之事件、關于準否營業之事件的過程中違法致被控訴的案件，以及奉特旨飭交裁判之事件。該草案受案范圍的規定采用的是列舉主義原則，詳細列舉了五種行政訴訟的類型，并且加上第一條規定的實質要件，可以很清楚地知道行政審判院受理案件的范圍。在這五種類型的行政訴訟案件中，有四項是具體的事件，即“征納租稅及公費”、“水利及土木”、“區劃官民土地”、“準否營業”; 還有一項是口袋條款，即“特旨飭交”的事件。其中列舉的四項事件均屬于侵犯公民財產權的行為，而對于公民人身權利可能受到的侵犯，并沒有提供必要的救濟，受案范圍規定得過于狹小，故不利于人民權利的保護。此外，又賦予皇帝特旨交辦案件的權力，無疑有將皇權凌駕于法律之上之嫌。
其次，關于提起行政訴訟的程序的規定。該草案第十條規定： “凡呈控事件關系閣部院及各省將軍督撫暨欽差官者，準其徑赴行政審判院控訴。此外，必須先赴各該行政長官衙門申訴，如不得直，可挨次上控以至行政審判院，不許越訴?！贝艘幎ū砻?，在符合行政訴訟受案范圍的案件中，對于以閣、部、院、省級單位以及欽差作為被告的訴訟，可以直接到行政審判院起訴； 其他案件則必須先到本行政機關申訴，不服其處理的，逐級向上級行政機關控訴，最后才可以向行政審判院起訴。這樣的規定，體現了傳統司法體制下逐級審轉復核制的殘余影響。這樣的規定，給行政訴訟附加了高額的訴訟成本，實質上剝奪了一部分行政相對人起訴的權利。
再次，關于行政審判院人員的規定。該草案規定，行政審判院的審判人員由掌僉事和僉事組成，重大案件可由正使、副使參與。為了保證行政訴訟不受到其他部門的干涉，規定了審判員相對獨立的地位。如第十六條規定： “行政審判院僉事以上各官，均不得兼任他項官職，亦不得為資政院參議院?！睆亩ＷC了行政審判院的審判人員與行政機關和立法機關沒有隸屬的關系。第十七條規定： “行政審判院掌僉事、僉事以在任十年為俸滿，方準遷出其他衙門官職?！笨梢?，行政審判員的選任相對比較固定，除了在滿十年以后調動外，實行任職終身制。這能夠比較好地保證審判人員獨立辦案，而不受其他權力的干涉。但在該草案的其他條文的規定中，又有一些不足，比如第十三條規定： “其涉及行政官員枉法營私者，一經審查確實，由正副使聯銜奏參，請旨懲處?！睂τ谛姓賳T枉法營私的案件，審判人員沒有權力直接判決，必須由皇帝來裁決。這樣的規定，使得皇帝掌握了最高司法權，是對于三權分立原則的悖離。
最后，行政審判院的裁判方式。該草案規定采用會議制來裁決案件，“行政審判院裁判事件以會議決之，會議時以正使為議長，副使為副議長，凡議事可否以多數決之，如可否人數相同，則由議長決定?！?/p>
根據該草案第三條、第四條、第六條和第七條的規定，一般情況下，由掌簽事和簽事行使審判權，而正使和副使一般不參與案件的審理。但第十二條又規定裁判案件必須以會議決定，正使和副使分別擔任議長和副議長，在意見相持的情況下，由議長決定案件的裁決結果。這樣的規定，無疑使得正使和副使必須參加所有案件的審理，妨礙了作為審判人員的掌簽事和簽事獨立行使審判權。
就精神方面而言，清末行政審判院的籌設的成果更是無形且深入的。首先《行政裁判院官制草案》序言中就開宗明義： “用以尊國法、防吏蠹，似于國家整飭紀綱、勤恤民隱之至意不無裨益?！鼻业谝粭l規定： “行政裁判院掌裁判行政各官員辦理違法致被控訴案件?！边@很清楚地表明了至少在統治階級的意識中，已經有利用行政裁判控制行政權力，制裁違法行政行為及保護人民合法權益的利益的觀念。
更為明確的觀念，則以御史趙炳麟的奏議為代表。光緒三十三年（ 1907） ,他在奏“組織內閣宜確定責任制度以為立憲之精神而免專權之流弊”一折中建言： “審計院及行政裁判院宜同時設立，軍民所以實握督責之機關者，曰檢查歲用，曰行政訴訟。審計院不立，則行政官之歲入歲出、借貸國債皆無人過問，而財政上之責任弛矣； 行政裁判院不立，則行政官之畸輕畸重、違背憲法，皆無人評定，而法律上之責任馳矣。欲行責任制度必立監督機關，宜照關旭三十二年編訂官制原案，將審計院及行政裁判院同時設立，以堅國民之信服，以制行政之專橫，庶責任機關較為完備?！?/p>
這或許不足以反映清廷上下已達成這樣的共識，但是至少表明行政裁判院的籌設已經引起了朝野上下強烈的關注，從此之后，無論贊不贊成設立專門的行政裁判院，但行政裁判院和行政救濟制度這一事物已經成為不可避免的話題。這也許是清末籌設行政裁判院給近代行政救濟制度的產生帶來的最大最深遠的影響。
當然，規定在預備立憲清單中的行政審判院之設，還是引起了當時議員們的批評。僅舉宣統二年（ 1910） 一位署名為“志伊齋”的議員所著的《庚戌資政院議案草》中的議論，即可知行政審判院籌設之不完備。該書收有“滄江”所作的“立憲九年籌備案恭跋”一文，具體對立憲預備進行了評論。
其中關于行政審判院之設，評論道： “又原案之例，每辦一事，先以厘定章程，次以頒布章程，然后次以實行，獨于第六年有設立行政審判院一項，而六年以前，于行政審判法之制定，初未之及。若謂制定行政審判法，即包舉于設立行政審判院一項中，則其他諸項目，何皆不然？ 若謂無行政審判法，而可以設行政審判院，則吾不解此院果何所據以審判也？”
這一批評真是一針見血，無行政審判之法，而設行政審判之院，其操作性真是值得懷疑。此外，他還論道： “又如設立行政審判院，設立審計院，設立弼德院顧問大臣等事，凡事皆為獨立之以機關，又何待他機關之代辦者？ 此諸院與資政院同一律，而第二年第三年關于資政院事項皆注曰資政院辦,而此諸項則憲政編查館、會議政務處同辦,此不可解也?！?/p>
這一評論也很尖銳，即行政院的設置，究竟應該由代表議會性質的機構的“資政院”產生呢，還是由代表權力性質的“會議政務處憲政編查館”產生，這恰恰接觸到了清末立憲中權力分配的問題，從行政審判院的籌設，即可見其中端倪。
四、小結： 清末籌備行政審判院的歷史意義
如果單從機構發揮的效果來看，則清末籌備行政審判院的實踐是失敗的，因為最終這個機構也沒有成立。即便宣統三年（ 1911） 未發生革命，行政審判院如期設立起來了，但是在各項制度尚不全面，配套機制尚未落實的情形下，其能否發揮應有的作用，實現統治者設立此機構的初衷，也仍值得懷疑，上文“滄江”的評論只是指出其可行性缺乏的一端而已。這種種的一切，其根本的原因在于當時處于過渡時代，為了解決國內國外的種種危機，清廷不得不進行新政及立憲活動，不能說完全是一場騙局。但時間倉促，所以種種一切舉措都帶有急就章色彩，最終沒完成立憲的使命，建立完全的憲政國家，這一使命可以說至今還在延續。處于激烈的社會變革中，清廷有時無法順著事物發展本身的規律來進行行政審判院的設置和相關的立法，而只能依靠政治力量，造成一個形式上的“法律革新”.所以，即便清末的行政審判院籌設及《行政裁判院官制草案》有上文所談到的種種弊病，但是其歷史意義卻是不容小覷的。在筆者看來，至少有以下幾點值得稱道：
其一，在中國歷史上首次提出行政救濟的模式，至少成就了一種不可逆轉的“形式法制”.“形式”并不意味著形同虛設，形式對實質所起的作用是不言而喻的。① 而且清末立憲時，在最重要的立憲文件中，始終將“行政審判院”及相關法律列入其中，這就正式表明清廷決意開展行政救濟立法，并且始終將行政救濟與立憲問題相提并論。即便在它的認識上可能存在誤區，但是從此之后，行政救濟制度之必要成為正統的意識，從而給以后此類制度的成立奠定下一個基礎。
其二，清末行政審判院的籌設，使得行政審判和行政救濟從傳統民刑事審判中單列出來，成就了一類新的審判機構，也成就了一種新的救濟形式。清代雖然最終未能成立行政審判院，但清統治者對于行政審判與刑事、民事審判之別是有清晰的認識的，如在宣統三年（ 1911） 奕匡就上奏朝廷，認為官吏犯法應視情事不同分由審判廳或行政衙門受理以清行政司法權限，認為“唯現行刑律所載官吏犯法各條，有純粹屬刑事審判范圍者，亦有屬于行政審判，或懲戒審判范圍者，故同一觸犯現行刑律，而斷罪則隸屬法曹，處分則向歸吏議，訊辦之情形既異，即制裁之方法各殊，是以臣館奏進修正籌備事宜清單規定行政審判院法，應于本年頒布。至文官、法懲戒各章程，均為官規內重要之件，亦限于本年頒布施行，正所以示行政審判、懲戒審判與刑事審判劃清界限之意”.而宣統二年（ 1910） 各直省省城商埠各級審判廳初步建立并開始審理案件。鑒于同年 12 月 28 日公布的《法院編制法》第二條的規定，各級審判衙門掌民事、刑事訴訟案件，而其關于軍法和行政訴訟等另有法令規定者，不在此限。
所以，各級審判廳無權受理行政訴訟案件。在普通法院與行政審判院二元制的司法體系設立完畢之前，以官吏違法的嚴重程度作為標準，分別由審判廳和上級行政衙門暫時代替行政審判院行使審判權。這樣的做法雖然不符合行政訴訟的原理，但在當時各項改革還未配套的情況下，還是具有一定的進步意義，至少已經將官吏違法從普通案件中獨立出來，與刑事和民事案件相區別，樹立了監督行政權力的社會風氣，有利于以后行政訴訟制度的確立。
最后，清末行政審判院的籌設使行政侵害因司法救濟的思潮而得以傳播，此點上文談籌設的精神成果時已經述及。
我們只需查看此后的歷史事實即可明了。經過數年的革命紛爭，到 1914 年，局勢稍定，3 月，袁世凱即以大總統令的形式公布平政院組織法---《平政院編制令》，其組織體制“大體模仿德日諸邦，而尤似于奧國制”,平政院“受理行政訴訟，是為我國有行政訴訟之始”,而這不過是清末行政審判院籌設思想的具體落實而已。此外，1914 年，政府還頒布了與行政救濟相關的《訴愿法》，這同樣可以視為這一思潮的繁衍。
總之，清末籌設行政審判院，雖然已屆王朝末期，且最終也未完成。但是這并不妨礙其為中國法制史上重要的劃時代的大事，其立定總旨、確立規模、為近代行政審判規劃了一個總體上的框架。因此，我們可以毫不夸張地說，清末行政審判院的籌設，乃近代中國行政救濟制度之萌芽。
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[4]慶親王奕劻等奏厘定中央各衙門官制繕單進呈折[J]/ /故宮博物院明清檔案部。 清末籌備立憲檔案史料匯編（ 上） [M]. 中華書局，1979.
[5]曹汝霖。 曹汝霖一生之回憶[M]. 臺北： 傳記文學出版社，1980.
[6]李貴連。 沈家本傳[M]. 北京： 法律出版社，2000.
