社會保險經辦組織是指按照我國《社會保險法》規定，管理社會保險基金，把國家的社會保險制度、政策轉化為公共產品或準公共產品，為廣大參保單位和個人提供社會保險公共產品和服務的專業組織，是社會保障實施系統的基本依托和組織保證。

社會保險經辦組織體系包含了組織構架、組織變革、流程再造與組織再造等子體系，是一個較為復雜的有機系統。社會保險經辦組織架構是指經辦組織的全體成員為實現組織目標，在經辦工作中進行分工協作，在職務范圍、責任、權利方面所形成的正式規定的、比較穩定的相互關系形式。

社保經辦組織變革是指經辦組織，根據環境條件，對舊有的組織架構進行調整和改革，如管理層次的重新劃分、組織的重新設置、職能的重新分配等，是對現有的狀態進行調整與改變，目的是更好地適應內外環境的變化，以便于順利實現為廣大參保單位和個人提供社會保險公共產品和服務的目標。

社保經辦組織環境是指獨立于社保經辦組織之外，直接或間接影響經辦組織與其成員的所有外部力量的總和。那些直接影響經辦組織的存在與發展的環境為直接環境，包括經辦組織面臨的服務對象，經辦組織資源的供應者如地方政府、地方編制委員會辦公室及人社主管部門等，還包括經辦組織自身或是整個行業所使用的提供社會保險服務的技術。經辦組織的外部環境是可能影響組織的廣泛外部條件，包括經濟環境、政治法律環境、人口環境、科技與文化環境等。如果以組織為中心而把其環境按層次排列起來，環境所在的層次不同其影響強度也不同，直接環境對組織的影響更為直接和強烈； 間接環境則通過影響直接環境來影響組織。

影響我國經辦組織的間接環境與直接環境在不斷發展變化，而組織是一個不斷與環境相互作用的開放系統。我國社會保險經辦組織體系將面臨內外環境變化挑戰，目前的經辦組織體系已經不適應日益變化的環境要求，都將促使社會保險經辦組織創新與變革。

一、社會保險經辦組織體系的環境變化背景與原因分析

1. 構建服務型政府，轉變政府職能的必然要求

2006 年 10 月，黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》明確要求： 強化社會管理和公共服務職能，“建設服務型政府”第一次被寫入執政黨的指導性文件中（ 賈博，2013） .我國政府正沿著從以政治統治職能為重心向以社會管理和公共服務為重心的路徑轉變（ 施雪華，2010） .同時經濟的發展使政府有能力讓民眾共享改革成果，把保障和改善民生放在更加突出的位置，著力提供更多更優質的社會保障產品。因此，作為服務型政府重要組成部分的社會保險經辦組織的目標與使命也發生了根本性地轉變，要求經辦組織不斷提升滿足公眾社會保險需求的能力，更好地應對這種轉變。

在建設服務型政府的行政改革的目標指導下，政府的權力結構和運行機制也日益體現出決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的原則。2008 年中共中央《關于深化行政管理體制改革的意見》指出，按照政事分開、事企分開和管辦分離的原則，推進事業單位分類改革（ 張恒龍、洪丹丹，2013） .2011 年，國務院《關于分類推進事業單位改革的指導意見》中提出，理順政府與事業單位關系，行政主管部門要加快職能轉變。對事業單位的管辦分離的模式要進一步探索，行政級別隨改革而消除。2013 年底發布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，再次將“推動公辦事業單位與主管部門理順關系和去行政化”列為事業單位改革的重大政策目標。公益事業單位最終將成為具有獨立法律地位的公辦行政實體，主管部門不能直接對其進行干預管理。

因此，“管辦分離”將是今后我國社會保險經辦組織行政體制改革的原則與方向（ 宋彭，2012） .這意味著我國社會保險經辦組織作為提供社會保險公共服務組織的獨立性將進一步增強，在組織的構建、人員及經費支配方面有更多的自主權，與其人社主管部門的關系將發生根本性的轉變，如果不及時建立起替代性的內部約束制度安排，將很可能導致事實上的“治理真空”,引發運行“混亂”或“無序”.如何在兩個相互獨立的組織之間建立起有效的溝通機制，保證社會保險制度與政策的順利實施，也是經辦組織變革過程中一個需要解決的重要問題（ 王軍，2006） .

2. 法律為組織變革提供有力保障

黨的十八屆四中全會提出，全面推進依法治國的理念，《中華人民共和國社會保險法》（ 2010）將成為影響我國社會保險經辦組織變革的重大環境因素； 《社會保險法》中共有 36 處提及經辦，不僅在每一章節中涉及到社保經辦工作內容，還在第九章中對社會保險經辦管理服務作出了專門規定； 如《社會保險法》第七十二條規定，統籌地區設立社會保險經辦組織。社會保險經辦組織根據工作需要，經所在地的社會保險行政部門和組織編制管理機關批準，可以在本統籌地區設立分支組織和服務網點； 所謂在本統籌區域內設立分支組織，如統籌層次為市級可以實行市級經辦組織的垂直管理，如省級統籌就可以實行經辦組織省級垂直管理； 地方政府對經辦組織構建具有決定性作用。

3. 人口流動、城鎮化、老年化迫切需要組織變革

此外隨著我國社會經濟快速發展變化，民眾對社保需求也在不斷增長變化。根據國家統計局公布的數據顯示，2013 年末，中國大陸總人口13. 6 億人，城鎮人口占總人口比重為 53. 73% .目前我國已經進入城鎮化的新征程，流動人口中主體是農民工，他們中有相當比例的人群并沒有感受到政府提供的公共服務以及社會保障，相反還存在生活困難、工作難找，家庭不穩定、等大量社會問題。因此，政府今后必將全面增加社會保障和基本公共服務供給，經辦組織的服務對象、保障項目和業務量會大幅增加（ 朱宇，2012） .隨著城鎮化進程的加快，地區間人員流動規模變大，速度加快。不僅領取養老金的實際人數將同步增加，醫療服務需求亦將急劇增長，失能老人的照護供需矛盾突出，需要政府對老齡人口的收入、疾病、服務三大基本需求全面作出制度安排，并提供便捷的經辦服務。

4. 科技發展為組織變革提供機遇與挑戰

科技發展給社會保險經辦組織的發展既提供了機遇，同時也提出了挑戰。我國社會保險經辦組織自成立以來，一直在不斷地利用先進技術手段，改善業務流程，提高服務能力。信息技術為經辦組織完成組織目標與使命提供了有力的技術保障與支撐。被稱為“金保工程”的人力資源和社會保障信息系統于 2010 年，一期建設基本完成。

截至 2013 年底，30 個省份及新疆生產建設兵團實現了部、省、市三級網絡貫通。新農保業務系統已覆蓋全國 31 個省份的 2696 個縣； 城居保業務系統已覆蓋了 2687 個縣，均占全國批復縣區數的97% .社?？绲貐^系統建設邁出堅實步伐，養老有 30 個省份的 302 個地市入網； 醫保關系轉移已有 14 個省份的 55 個地市入網。依靠信息技術經辦組織提高了工作效率，節省人力成本，為群眾提供了更加高效便捷的服務。

但同時，目前的社會保險經辦組織體系嚴重制約了信息化水平的進一步提升，迫使經辦組織體系架構面臨變革，以適應信息技術的發展。由于社保制度與管理體制的碎片化，我國社會保險制度在建立初期，多數采取縣級統籌模式，各個險種的建立早晚也不一致，往往是各險種單設經辦組織，分散辦公，各經辦組織之間沒有隸屬關系。

使得我國各省市，甚至是地級市社保部門在進行信息系統建設時大多采用了各地區自行籌資、自行規劃、自行建設的模式，導致各地社會保障信息系統分散建設、標準不一，無法實現互聯互通、信息共享。

5. 經辦組織自身缺陷，難以適應環境變化要求，必須改革

一方面目前的經辦組織自身體系存在缺陷，不適應日益變化的環境要求，也迫切需要變革。

主要表現為經辦組織設計與運行存在問題?！拔咫U分立”組織體系降低了服務效率，增加了行政成本。由于我國的社會保險經辦組織，是隨著我國城鎮職工養老、醫療、失業、工傷、生育保險制度和城鄉居民養老、醫療保險制度的建立而逐步形成的。所以各地區多為“五險分立”組織體系，即不同的社會保險項目都有各自對應的社會保險經辦組織，各社會保險項目之間具有相對的獨立性。

但由于各地區、各部門自主開發的社會保險服務管理系統有較大不同，各地、各部門經辦組織過于獨立，在操作流程、數據口徑以及技術標準等方面存在很大的差異，意味著一個參保單位要面對三、四個部門辦理相近的事務，造成服務效率低下，增加了信息共享、異地轉移和結算的難度，導致了行政管理成本的增加。

另一方面，“屬地管理”影響經辦組織各層級間的信息傳遞，制約了經辦組織規模的擴張。在省級范圍內的經辦組織由各縣、市地方政府管理，上一層次經辦組織對下一層次主要是業務指導的關系，不存在直接的行政隸屬關系。地方經辦組織的縱向層級的這種“屬地管理”方式，導致了有些亟待解決的問題，需要層層上報審批，降低了服務效率與參保群眾的滿意度。由于這些地方經辦組織的決策分散，基層經辦組織容易受本級政府干預，難以保證決策的質量或決策的傳達。經辦組織體系內部的信息溝通渠道不暢通，決策執行拖拉與反饋不及時，導致執行上級經辦組織的政策往往變形，降低了政策執行的效率。各級地方政府分別推進社保組織經辦能力的建設，較難實現經辦組織整體的規范化和標準化發展。地方經辦組織內部用人受地方編辦的控制，制約了經辦組織規模的發展。截至 2013 年底，全國經辦機構工作人員與參保人次相比，服務量為1∶ 9883人次（ 不含失業） .遠遠超出加拿大、法國、德國、西班牙、美國等發達國家的水平，比如美國為1∶ 3516,只有中國的 1/3 左右。目前社會保險經辦組織人均負荷已經進入極限狀態，難以較好應對快速增長變化的社會保險需求。

二、社會保險經辦組織體系的變革趨勢

為了應對政治、法律、經濟社會和科技環境的不斷變化，我國經辦組織在尋求不斷地變革與創新。我國的經辦組織體系作為政府部門的事業單位，它的組織變革會受到更多來自于其主管部門、地方政府的影響； 另一方面，作為直接面對參保人群，提供社會保險服務的組織，它的存續與發展必需適應社保需求的不斷變化與發展。社會保險經辦組織的變革，既要應對環境的挑戰，同時又要符合社會保險經辦服務的內在發展規律。