農村"兩棲"類社會組織屬于官辦社會組織的一種。我國官辦社會組織的改革總體呈現去"行政化"的趨勢，并已經在城市的社會組織中開始推進。例如，北京7000多家社會組織正在推進去行政化的改革。政府公務人員退出，切斷"皇糧",在機構、人員、財務等方面與政府部門脫鉤。而農村"兩棲"類社會組織何去何從，是本文試圖探討的問題。
一、我國官辦社會組織的現狀及改革必要性
社會組織，理論上是指那些獨立于政府系統和市場系統之外的一類組織，基本特點之一就是非官方性 （馬慶鈺，2008）。而官辦社會組織是有編制，吃財政的 （馬慶鈺，2010）。官辦社會組織是中國特色的稱謂，學術界稱之為"政府性非政府組織",這類社會組織定位的矛盾性和含混性在稱謂的對立性上充分體現出來。被冠以"政府性",是指運作機制，即它們在組織目標、職能設定、決策、財權、人事等方面，正式或非正式地遵循行政程序或政府的意志。這造就了一種特殊的組織生態：對外的社會性和對內的政府性（賈西津，2011）。官辦和半官辦兩類社會組織一般都統稱為官辦社會組織，官辦社會組織已占我國現有社會組織總數的2/3以上（黃粹，2009）。
官辦社會組織將會影響社會組織之間在機會與資源上的公平性；官辦社會組織不利于政社分開和政社合作；官辦社會組織不利于社會治理和公共管理結構的形成 （馬慶鈺，2014）。2013年3月發布的《國務院機構改革和職能轉變方案》明確提出要改革社會組織管理制度。加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制。十八屆三中全會又再次強調要正確處理政府和社會的關系，加快實施政社分開。
馬慶鈺教授（2010）認為"政社分開"符合"社會事務責任的剩余原則",符合"多元促進生機"的規律，符合"直銷"降低服務產品成本的規律（馬慶鈺，2010）。在我國簡政放權的政府機構改革和職能轉變的大背景下，"全能型政府"轉變為"有限政府",在一些公共領域政府讓權給社會組織。
要求處理好政府與社會的關系，培育發展社會組織，創新社會管理。社會組織去行政化成為總體的改革趨勢。
本文討論的"兩棲"類社會組織就是指的半官辦社會組織的半官半民的兩棲屬性。我國農村一些社會組織存在明顯的"兩棲"屬性，比如村委會、農民用水戶協會等。這類社會組織的官民兩重性根植于歷史和現實的原因。深入了解這些"兩棲"類農村社會組織官民兩重屬性及其存在的原因和理性，并基于此分析這些"兩棲"類農村社會組織的改革方向是亟待研究的問題。
二、農村公共領域的政府"留白"及農村社會組織對基層權力的依附
本文所談到的農村公共領域是指農村的公共事務，例如農村公共物品和公共服務。我國城市化和工業化的現代化發展背景下，相應的財政資金的傾向性比較明顯，由此出現農村公共物品、公共服務供給不足的現象，我們稱之為農村公共領域的政府"留白".在農村公共領域政府力所不及的同時，由于難以營利，市場亦不愿介入。為了應對農村公共領域的政府"留白"及市場失靈，農村社會組織往往成為農村公共物品和公共服務供給的重要主體。然而有學者指出部分農村社會組織"行政氣息"濃厚。
這些農村組織與行政機關聯系緊密，其負責人往往由行政機構的領導兼任；或者掛靠在某行政機構名下，其人、財、物與行政機構捆綁在一起（王義，2009）。這里需要說明的一點是與城市的官辦社會組織不同，農村"兩棲"類社會組織的官方屬性從人員和資金方面看，可能具有一定的非典型性，比如負責人不一定是公務員也可能是鄉村的準"官員",資金方面不一定是定期的財政經費，也可能以項目的形式提供支持。
中國農村正式的社會組織都是在政治力量和國家意志支配下建立的。新中國成立后建立的農民組織，如農業生產合作社、人民公社乃至今天的村民委員會等，這些組織都是在國家強有力推動下建立的（陳江虹，2009）。農村社會組織被看做是新時期共產黨執政的社會基礎（唐建平等，2010）。
長期以來，我國對于農村社會組織的發展采取的是控制型管理模式，形成"強國家、弱社會"的體制困境（徐頑強等，2012）?；?省116個村關于農民組織的隨機抽樣調查數據顯示，中國農民組織發展過程中政府作用非常明顯，70%左右的農民組織都是由鄉鎮政府或村兩委發起，并且由鄉村干部負責管理。農民組織參與村莊公益事業幾乎都離不開村兩委（劉永東等，2008）。農村社會組織普遍存在資金和人力資源的不足，依附農村基層政權是農村社會組織得以生存和發展的一條重要途徑。
三、"兩棲"類農村社會組織的"兩棲"屬性舉例
農村"兩棲"類社會組織的"兩棲"屬性，下面分別以村委會和農民用水戶協會為例來說明。農村的村委會，按照村民委員會組織法是民間組織，但是村委會工作經費和村干部工資都由財政經費提供。在廣大農村，村委會被普遍認為是村一級政府機構的代表，或者稱之為村級"準政府"機構。從"行政村"、"村干部"和"村官"這樣的稱謂就可以體現出官方屬性的定位。有學者指出了村委會的行政化問題，認為我國的村民自治屬于政府主導下的制度安排，不是徹底的村民自治組織（徐勇，2002;鐘宜，2005;仝志輝，2008）。此外，在政府"留白"和市場失靈的農村公共領域，農民用水戶協會等社會組織也具有半官半民的性質。與一些國家的農民用水戶協會主要自發成立不同，我國農民用水戶協會主要由政府推動成立。
在我國農業生產承擔了國家糧食安全、農民就業、農民增收等公共物品性質的責任，由此農業生產的服務供給也就相應具有了公共服務的屬性。國家也出臺了相應的如農資綜合補貼、良種補貼、農機購置補貼等系列的政策。在農村灌溉方面，國家大力投入基礎設施的建設，但是灌溉服務的"最后一公里",和國有設施對接的田間設施的建設和可持續使用一直是具有挑戰性的問題。
新中國土改后農業生產變為小農生產，農業生產合作社是國家推動將農民重新組織起來，形成勞動互助的組織形式，是當時農村最大最廣泛的社會組織 （陳江虹，2009）。
伴隨著改革開放，農村土地承包到戶后，農民生產積極性極大地提高的同時，農業生產的集體模式弱化，又恢復到一家一戶的小農生產模式。加上我國長期以來農村公共物品、公共服務供給不足，特別在取消兩工，農民減負的背景下，基層農田水利設施運行和維護的資金、勞動力缺乏的問題就逐漸凸現出來。特別是被稱為末級渠系的設施的維護管理，市場不愿介入，政府力所不及，往往需要動員農村社區的資源來投資投勞。而在農民減負的政策背景下，政府不宜擔任動員農戶繳費、投勞的主體，由此，開始大力推動農民用水戶協會的成立和發展。農民用水戶協會承擔灌溉管理服務的供給，可以以農村民間組織的身份來動員農戶在灌溉管理中繳費、投勞。
有學者指出，大多數行政村范圍建立的農民用水戶協會中，"兩委合一"的現象比較普遍，即農民用水戶協會執委會成員多由現任村委會成員兼任。相當于給村委會另掛了一個民間組織的牌子（仝志輝，2005）。一些水源跨行政村的由多個村莊組成的農民用水戶協會中，官民兩重性同樣存在。
這些農民用水戶協會的會長往往由鄉鎮水管站工作人員或某一行政村的村干部擔任。農民用水戶協會通常沒有固定的財政經費，但是可以通過申請項目獲得政府支持。以上所述"兩棲"類農民用水戶協會的官方身份來自于協會對于基層權力結構的依附，而民間身份來自于農村公共服務供給的資源動員對于民間身份的實際需要。農民用水戶協會的"兩棲"屬性使得協會同時享有了官民兩重屬性各自的優勢。
四、農村"兩棲"類社會組織存在的理性及其改革方向
目前我國的官辦社會組織一些已經成功完成了"官轉民"的轉型，比如中國扶貧基金會。自2000年向上級主管打報告申請"取消編制",開啟了民間化、國際化、規范化轉型之路。在農村社會組織方面，同樣存在"去行政化，理清政社邊界"的建議（王義，2009;鐘宜，2005）。王義（2009）認為農村社會組織的官方屬性，導致社會組織內部治理機制"異化",運行效率低下。仝志輝（2005）指出農民用水戶協會執委會和村委會"兩委合一",使協會很難獨立運作，難以真正實現農民參與管理。人治和挪用水費的現象依然存在，影響了用水戶對協會的信任，也妨礙了用水戶交納水費的積極性。
然而基于農村"兩棲"類社會組織的政府理性和村莊理性的分析認為農村"兩棲"類社會組織的官民兩重屬性在一定時期內有其存在的合理性。下面通過列表反映農村社會組織官民兩重屬性的政府理性和村莊理性。從政府理性來看，農村社會組織的官方屬性是實現國家控制、表達國家意志所需要的。
再有，農村公共領域要避免搭便車行為，促進達成農戶的集體行動需要選擇性激勵的保障。官方屬性可以把官方資源，比如資金、項目、榮譽等都作為集體行動選擇性激勵的多元化的籌碼。與此同時，政府理性同樣需要農村社會組織的民間屬性來鞏固鄉村社會權力的合法性，并且希望農村社會組織通過民間身份的自我組織、自我管理和自我服務，承接政府"留白"的農村公共領域的責任；從村莊的理性來看，農村社會組織的官方屬性來自于根深蒂固的傳統的集權式管理的影響，此外借官方屬性來賦予農村社會組織權威的合法性，并獲得政府的支持。農村社會組織的民間屬性從村莊理性來看同樣是必須的，是用來制衡權力，用以表達村莊權利的需要。
與發達國家地方自治是經過長期自然生成而后得到國家法律認可的路徑不同，中國的農村村民自治從一開始就有國家立法以授權的性質（徐勇，2005）。建國初期到農業合作化之初，我國當時的村組織是國家的一級政權組織，1952年12月政務院頒布的《鄉（行政村）人民政府組織通則》明確規定：行政村為一級地方政權機關。到1954年才取消了行政村建制（袁金輝，2009）。雖然建制取消，但是在農村村委會依然是國家意志得以表達的基層組織，是國家在廣大農村實現社會控制的主要手段。從村莊理性來看，正是村委會的官方屬性賦予了村委會權威的合法性，官方屬性也相應順理成章地帶來政府資源。這些資源又正如政府所愿可以作為多元化的籌碼來促成村莊達成集體行動的選擇性激勵。因此村委會的官方身份還將在一定時期內長期存在，而且當前正在通過加大財政資金的支持力度，進一步加強通過村委會實現的對于農村社會的控制管理。在克服以往權力運行的弊端方面，我國通過出臺相應的法律、政策等，逐步推進的村莊治理的改革正是通過制衡權力和促進權利的表達，規范村莊權力的運行。比如村民委員會選舉法、村民委員會組織法、村莊四議兩公開的工作制度等等。村委會的民間屬性方面，伴隨著社會轉型帶來的農村社會管理創新的需要，村委會的村民自治屬性在穩定社會秩序、調解社會矛盾、提供農村社區公共物品和公共服務方面會越來越受到重視。
農民用水戶協會方面，政府大力推進協會的成立和發展來承接鄉村灌溉服務的職能。依附現有的鄉村權力結構是政府理性和村莊理性共同的期許。同時為了避免以往權力運行中的問題，減少人治和水費挪用等現象，要引入新時期公開透明、民主的參與式灌溉管理理念，對灌溉管理中的權力加強監督和制衡。政府一直在著力推動的規范化農民用水戶協會的建立和運行，正是希望通過制度和程序的規范化來落實民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督的各個環節。但是由于用水戶協會和參與式灌溉管理是1990年代通過世界銀行項目引入并逐漸推廣的，有時往往被曲解為"需要全盤照搬國際經驗和規則",比如世行推行的農民用水戶協會的規則中要求用水戶協會的領導不能由村干部或政府相關人員擔任，這條規則在我國農民用水戶協會成長發展的20年實踐中一直困擾著實踐操作者，并引發學界的爭論，時至今日爭論依然繼續，只是相當數量的農民用水戶協會在某種程度上依附于現有鄉村權力結構成為一種現實存在。畢竟灌溉管理需要組織動員村莊勞動力和資金，以及爭取相關政府機構支持的能力，而這些往往不是一個普通農戶具備的，需要官方屬性的存在。
綜上所述，農村"兩棲"性質的社會組織，由于歷史和現實的原因，以及政府和村莊的理性，可能難以在短期內實現"官轉民",可能會在一定時期內保持"兩棲"屬性，這類官辦農村社會組織的改革方向與短期內成功完成"官轉民"的改革相比，更可能是一種漸進式改良的改革模式。
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