一、結構優化： 地方政府組織創新的背景

中國在 2004 年開始了服務型政府建設，并確立了服務型政府的四項職能，即經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務。這是中國政府職能的一次重大轉變，也就是從以往的注重經濟建設轉向社會管理和公共服務?，F代組織理論告訴我們，政府職能是需要借助組織結構來履行的。盡管組織的結構是由功能決定的，但組織結構對于組織功能的履行具有重要的影響，結構合理與否會影響到組織的運作。

這或許也可以解釋十八大報告在指出深化行政體制改革的基本目標與任務（ 建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府） 時，提出了“結構優化”.幾乎所有的現代政府都是建立在馬克斯·韋伯式的官僚制組織基礎之上的。這一組織的結構特征簡單來說，是由縱向的、以等級形式出現的命令指揮及執行系統和由橫向的、以職能部門形式出現的分工協作系統兩大部分組成的?？v向的命令系統保證了指揮統一，使命令指示從上到下得到迅速的執行； 而橫向的部門分工則體現了現代社會的專業化的要求，工作有效率。這樣的組織結構在相當程度上產生了組織理性，這也是長期以來官僚制組織一直被認為是達到社會經濟和技術目標的最理想的結構形式的原因。但另一方面，官僚制這一結構的優點往往也成了它的缺點?？v向的等級結構在保證指揮統一的同時，也往往會造成下級缺乏主動性、創造性和想象力； 它的命令服從系統在保證上級的命令指示得到貫徹的同時，也帶來了下級的自我喪失，造成人的異化以及行政倫理道德問題。橫向的部門結構在適應專業化的同時，也會因部門林立、職能交叉重復帶來部門之間協調的困難和運作不暢，從而影響效率的發揮。因此，這一最有效率的組織往往也會變成效率低下的組織，官僚主義的種種弊端就是明證。也正因為這個原因，官僚制一直在受到不斷的抨擊，以至于有人提出要摒棄它。

中國政府的組織結構形式也是一種馬克斯·韋伯式的官僚制結構形式，因此，這一結構的優點和缺點也同樣會在中國政府身上反映出來。此外，中國特有的黨政結構和單一行政體制形成的條塊關系，使得中國政府的組織結構改革不僅要針對官僚制結構存在的一般問題，而且要解決中國特色的結構所存在的問題。

韋伯式的組織結構是同傳統的政府運作聯系在一起的。傳統的行政運作是以政府為中心的運作，具體來說，它表現為以下幾個方面：

（ 1） 政府是公共利益的唯一界定者。實現公共利益是政府的最高追求，是政府全部活動的意義所在。但什么是公共利益，誰來界定公共利益？ 在傳統行政中，政府是公共利益的唯一界定者，政府所做的必定是代表公共利益的。這給了政府在行政運作中的至高地位，政府界定的公共利益總是正確的，是不能改變的，更是不能被推翻的。

（ 2） 政府是公共政策的唯一決定者。在傳統行政中，政府制定公共政策通常不存在同公共問題相關的利益相關者的參與，也不存在諸如專家咨詢、聽證、事先公示決定以征求相關者意見等制度性規定。這與政府自認為是民眾的代言人、公共利益的代表者相關。它導致的問題在于，由于缺乏同利益相關者的事先溝通，以至于出臺的政策往往得不到支持，甚至遭到反對，比如在一些環境問題上的決定，由于缺乏利益相關者的參與，政府的決定常常導致官民對立，甚至引發社會沖突 .

（ 3） 政府是公共服務的唯一提供者。唯一提供者表明了政府在公共服務提供中的壟斷地位。政府包攬了公共服務，它既是公共服務和公共產品的生產者，也是公共服務和公共產品的提供者，它是從生產方出發，而不是從需求方出發的。首先，提供什么樣的服務和產品，什么時候提供和如何提供都是由政府決定的，這導致政府提供的產品和服務不一定符合公眾的需求。其次，由于缺乏競爭，它會增加提供產品和服務的成本。再者，政府生產者和提供者兩種職能的合一也影響政府工作的效率。

傳統的行政模式在政府改革時期發生了改變。

最重要的改變之一在于“服務型政府”的提出。服務型政府要求政府的管理模式從原來的管制走向治理。

作為一個標志，治理意味著管理主體的多樣性，從原來政府的單獨治理走向政府與民眾一起治理。這一轉變導致了傳統的以政府為中心的運作模式的變化，具體表現在： 首先，政府不再是公共利益的唯一的界定者，公眾和利益相關者也成了界定者。這種互相的溝通對于公共利益的確立以及公共利益的可接受性起了重要作用。其次，政府不再是公共政策的唯一決定者。盡管政府作為公共權威還是一個最后的決策者，但決策過程中的民眾參與已經改變了政府單獨做決定的做法。再者，政府項目的外包改變了政府一手包辦公共服務的做法，使政府公共服務和公共產品的生產者與提供者兩種角色得以分離。帶有競爭性的外包方式不僅簡化了政府的職能，同時也減少了提供的成本，提高了提供的質量。

政府這種新的運作模式對組織結構提出了新的要求。比如，政府項目的外包或公共服務購買就提出了政府運作如何從縱向的結構擴展到網絡狀結構的問題； 公共服務和公共產品提供的擴大提出了如何進行整體性提供，以解決提供過程中的碎片化問題； 中國特色的條塊關系提出了下級部門改革如何與上級部門對應的問題，如此等等。

如果說服務型政府建設是推動地方政府組織結構創新和優化的一個主要推動力，那么，政府的再造理論對于推進地方政府組織創新和優化也起了重要的作用。政府再造指的是“對公共體制和公共組織進行根本性的轉型，以大幅度提高組織效能、效率適應性以及創新能力。并通過變革組織目標、組織激勵、責任機制、權利結構以及組織文化等來完成這種轉型過程”.①政府再造的基本取向是市場化和企業化，它涉及政府的組織結構和功能兩個方面。功能的改進涉及權力下放、外包、績效評估、競爭性選擇、授權、質量保證等諸多方面。這種運作改變在組織結構上的反映主要有三個方面： 一是無縫隙結構。所謂無縫隙結構，就是政府圍繞顧客展開的以過程和結果為取向的無縫隙的流程再造，它改變了政府以往按職能和部門進行的運作。二是網絡狀結構的擴張，這是外包運作帶來的一個結構形式。三是建立在委托人-代理人之上的劃槳組織與掌舵組織分離，其典型就是英國的執行局。

此外，中國政府組織結構改革也借鑒了新公共管理改革的實踐。比如，奧斯本總結的西方國家服務提供的方式就有 36 種之多，①這其中有不少方式也被中國所采納。比如，大部制結構在英國 20 世紀 50 年代就搞過，中國的大部制改革在基本原則和方法上遵循的是同一原則，盡管在實際的操作中有自己的做法。