行政三分的歷史發展、成就與不足的分析-藏刊網

本文主要從權力與權力\\(行政\\)三分概念的厘清、權力三分的歷史發展、行政三分的成就與不足的分析和權力如何三分以及全面深化改革需要思想大解放等五個方面展開論述和評析,一方面分析我國權力\\(行政\\)三分制的發展狀況,剖析其不足;另一方面結合對黨的十八屆三中全會出現的一些新提法的理解,提出我國構建權力三分體制的構想及其整體考量框架.

一、權力、行政三分和權力三分的概念

厘定對“權力”的界定,目前學界尚無統一定論,但對權力的本質即“服從與被服從的關系”幾乎成通說,在本文的語境下,權力僅指國家公權力,在一定的社會政治生活中,常常表現為一定的國家機關的職能或功用.換言之,國家公權力主要表現為政府的行政權力.在中國的政治體制下,還包括了作為執政黨的中國共產黨掌握的“黨領導國家”的政治權力.

綜觀世界各個國家的權力配置歷程和格局,權力是集中還是分離以及如何制衡,在公平、正義、民主和效率之間又如何抉擇一直以來都是世界各國權力配置面臨的大難題.效率和公平等價值似乎總是悖論,兩者無法達到統一或者說是兼得.例如三權分立使得權力之間相互制衡,這樣避免了權力的過分集中,從而一定程度上消除了暴政和腐敗的存在,但是這樣的效果是以犧牲效率為代價的.中國政府提出的“從決策和執行等環節加強對權力監督與決策權、執行權、監督權相協調”的機制在深圳試點的時候,改革的意圖即為試圖打破公平和效率之間的悖論,緩和兩者的緊張關系,使它們一定程度上得到了兼容.“行政三分”或者“行政三分制”是中國政府在西方新公共管理運動尤其是20世紀80年代英國“執行局化”改革的影響下,受到中國唐代“三省六部制”的啟迪,并在中國地方政府一系列嘗試經驗的基礎上總結而成的又一有中國特色的重大創新體制.

[1]改革伊始,決策、執行、監督的權力三分是在行政體制內部,圍繞著政府職能劃分而展開的,為區別于三權分立,馬敬仁教授將其概括為“行政三分”,“行政三分制是指在一級政府管理體系中,將決策、執行和監督職能適度分離,并在運行過程中使之相輔相成、相互制約、相互協調的一種行政管理‘大部制'體制”.[2]這種表述比較貼切地概括了三種權力的關系和體制特點,中國政府所做的嘗試主要限于行政機關,不包括國家的其它機關.“行政三分”彰顯了公平與效率相統一的改革取向,決策與執行的分離追求的是效率,而加強監督是為了避免因權力過分集中而出現的腐敗.黨的十七大再一次明確地提出了建立決策權、執行權、監督權相互制約協調的運行機制.黨的十八屆三中全會出現了一些新提法,在堅持行政三分的同時對監督監察權有了新的表述,從黨領導國家的治理體制角度看權力三分已經涉及國家政治體制更廣、更深的層面.

本文使用的“權力三分”概念的視域比“行政三分”要廣,是從國家公權力整體考量下決策權、執行權、監督權相互制約協調的運行體制.權力體制改革不僅要從國家行政體制,更要從國家現實的政治體制來考量權力三分體制.

有必要強調的是,“權力三分”與“三權分立”和“政治與行政分開”是有基本區別的,首先“權力三分”是同一種權力的內部架構和內部劃分,后兩者是權力間的外部關系.其次,“權力\\(行政\\)三分制”區別于“三權分立”、“政治與行政二分”還在于,三種體制的劃分背景和初衷明顯不同,對行政的態度不同,追求的價值標準不同,對行政職能進行分解的支持邏輯亦有區別,三種體制均有其獨特的內涵和不一樣的操作方法,但是三者的目的都是為了更有效地配置和使用權力,提升政府的服務水平.

二、從權力三分角度考量歷屆全會

黨對領導國家的治理體制的部署黨領導國家構成了中國改革與建設的基本體制背景和主題,建國后歷屆中央全會都有基本部署.十一屆三中全會以來經濟體制改革一直是改革的主體方面,政治體制改革真正提上日程嚴格講是從十三大才開始的.黨政關系一直是中國政治和政府管理的核心問題,黨政關系如何確立是中國行政體制改革繞不過去的基本命題,黨的十三大報告提出實行黨政分開,黨政分開即黨政職能分開.

①黨政職能分開在以后的改革中遇到了很大的阻力,也充滿了爭議.黨政關系以后的發展并未完全按照十三大的路線進行,黨政職能分工并沒有按照預想或者期待的那樣演變為在事能上的分工.然而,黨政不分、以黨代政現象雖無根本變化,黨政職能如何分開雖然沒有從根本上找到解決方案形成改革共識,但并非沒有作改革的調整,更不是回到以往黨政一體化模式.既然黨政在事能上難以分工轉而尋求在權力程序上分工即從決策權和執行權上實行黨政分工.黨政關系在十三大以后形成了全然不同的默契分工,在事實層面已經呈現黨委負責決策,政府負責執行的基本格局,按照決策和執行的黨政分工形成了新的黨政關系模式,此亦可視為中國權力三分的肇始.

黨的十七大提出了建立決策權、執行權、監督權相互制約協調的運行機制的新思路,這為中國政治和行政體制改革提供了新的突破口,同時也把體制改革引向新的階段.該體制即為在學術界概括的“行政三分”,主要是從政府行政體制改革背景并結合大部制改革提出的,“決策、執行、監督”的權力三分改革構想是在行政體制內部圍繞著政府職能和機構的整合而展開的.

黨的十八屆三中全會報告里關于加強和改善黨對全面深化改革的領導部分指出,全面深化改革必須加強和改善黨的領導,充分發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用,建設學習型、服務型、創新型的馬克思主義執政黨,提高黨的領導水平和執政能力,確保改革取得成功.

黨對全面深化改革的領導、圍繞改革開放、國家建設和民族復興大局,包括加強政治領導、思想領導和組織領導.十八屆三中全會報告里講的組織領導,主要闡述加強和改善黨對全面深化改革的領導.黨的組織領導,領導體制始終是重中之重,我們應該結合十八大報告和十八屆三中全會報告來理解,在現階段,黨的組織領導是圍繞改革開放、國家建設和民族復興大局黨如何領導國家的組織體制,核心就是黨領導國家的權力體制.黨的十八屆三中全會對全面深化改革的戰略決策,同時也是黨領導國家體制的新推進,包括要處理好政府和市場關系,五位一體的具體部署,推進政府職能改革和民主法治建設,創建現代市場體系和國家治理體系,推進和諧社會建設,實現民族復興.值得關注的是黨對決策權、執行權、監督權之間的格局特別是監督權的制度安排有許多新的提法,是對黨和國家權力體制格局的新考量.從權力三分\\(決策權、執行權、監督權\\)角度有助于解讀和理解十八屆三中全會報告對黨如何全面深化改革和黨如何領導國家的最新表述和改革主張.

行政三分將繼續推進.黨的十八屆三中全會報告中第十六條指出:“優化政府組織結構.轉變政府職能必須深化機構改革.優化政府機構設置、職能配置、工作流程,完善決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的行政運行機制.”這一點沿襲了十七大以來的對政府權力三分的改革思路.

這次全會對黨和國家的監察權的表述是前所未有的,改革路徑已經涉及黨領導國家這個中國最根本體制的核心層面.黨的十八屆三中全會報告對監督權這些新提法都圍繞了黨和國家監察權的兩個核心問題:獨立性與有效性,這是對黨和國家監督體制與黨領導國家體制的重大突破,是對斯大林模式的否定和對列寧原則的回歸,②[5]

是破冰式改革的開始.習近平在關于《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的說明中就全會決定涉及的幾個重大問題和重大舉措介紹了中央的11點考慮,其中有三條涉及監督監察權,分別是第五條關于推進協商民主廣泛多層制度化發展、第六條關于改革司法體制和運行機制、第七條關于健全反腐敗領導體制和工作機制.

黨的十八屆三中全會報告具體表述包括在以下部分中:第八部分“加強社會主義民主政治制度建設”包含了三款,推動人民代表大會制度與時俱進、推進協商民主廣泛多層制度化發展、發展基層民主.第九部分“推進法治中國建設”包含了四款,第三十條“維護憲法法律權威”、第三十一條“深化行政執法體制改革”、第三十二條“確保依法獨立公正行使審判權檢察權”、第三十三條“健全司法權力運行機制”.

黨的十八屆三中全會報告第十部分“強化權力運行制約和監督體系”指出,堅持用制度管權管事管人,讓人民監督權力,讓權力在陽光下運行,是把權力關進制度籠子的根本之策.必須構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行體系,健全懲治和預防腐敗體系,建設廉潔政治,努力實現干部清正、政府清廉、政治清明,具體機制包括:第三十五條“形成科學有效的權力制約和協調機制”、第三十六條“加強反腐敗體制機制創新和制度保障”、第三十七條“健全改進作風常態化制度”.

在筆者看來,十八屆三中全會報告對權力體制的規劃的視域相對要廣,不限于政府的行政權力的考量,還包括了在中國政治體制里作為執政黨的中國共產黨掌握的“領導國家”的政治權力的整體協同推進,是從國家公權力整體考量決策權、執行權、監督權體制,特別是黨的監督權與決策權、執行權的權力格局,反映了中央不僅要從國家行政體制更要從國家現實的政治體制來部署權力體制.十八屆三中全會對紀委權力地位和司法獨立以及反腐機制所作的部署其實就是從黨領導國家體制考量和安排“決策權、執行權、監督權相互制約協調運行機制”和“權力\\(行政\\)三分制”,標志著從行政三分走向權力三分,是黨領導國家治理體制的歷史性推進,對今后推進中國政治體制改革,尤其是怎樣配置黨和國家權力和形成以權力制約權力的局面必將產生重要影響.

三、對行政三分的分析:成就與不足

行政三分體制是和大部制改革結合在一起的.大部制的本質和核心,就是實現決策與執行的明確分離和分工,即有的部門負責決策,有的部門負責執行,其根本目的就在于打破了三權合一部門的權力壟斷格局,實現了政府的簡政放權,使公共權力回歸公共性,實現了政府職能的轉變,提高行政決策的效率,實現了執行機構的自主化管理,同時加強政務的綜合協調.

中國地方政府從不同角度和側面對決策、執行、監督的行政三分新體制作了初步探索形成了各種模式,為形成決策科學、執行高效、監督有力的行政體制的框架提供了寶貴的經驗.

中國行政三分改革是從深圳的試點啟動的,深圳早先試點設立綜合執法局的改革,這是“行政三分”改革的先聲,后來在“行政三分”基礎上形成了“大系統管理體系”的深圳模式,探索大部門制、三分制和審議制改革結合.自十六大之后,深圳為提高政府部門的辦事效率,參照了新加坡、英國和我國香港地區的經驗,試行行政三分制以提高政府效能,按照“精簡、統一、效能”的要求,成立了以經濟管理、城市管理和社會管理三大體系為基礎的決策部門,同時,就每個決策部門相關聯的業務設立若干個執行局,還成立了監察局和審計局作為監督系統直屬市長管轄,獨立行使監督權;決策局與執行局之間簽訂績效合同,實行契約化管理,使決策、執行、監督相互制約、協調運轉并進一步實現了決策、執行、監督相分離的行政格局.

2002年,深圳市政府的改革方案中提出,根據大行業、大系統原則,設置大文教、大交通、大經濟、大衛生等機構,同時設計若干決策局、執行局、監督局,這與十八大后的大部制改革很接近.行政三分體制的地方實踐模式還有:“合并同類項、多牌同掛”的隨州模式,從形式上看,隨州模式實行“一套班子,多塊牌子”和“上下不對口”的綜合科室設置,實行的是職能有機統一的大部門體制;“4+13”的浙江富陽模式,2007年浙江富陽市委在不改變原有機構設置的前提下,把市四套班子的分工負責與合作共事有機統一起來,把現代政府的統籌整合理念與傳統的部門分工體系有機結合起來,建立了“4+13”的運作機制,4個領導小組只議事不決策,決策由市委常委會或市委常委擴大會議乃至四套班子聯席會議行使,13個“專委會”式的執行機構實施,最后由大監管體制對專委會的實施情況進行監督;杭州市綜合考評體制則為大部制改革提供了另一種模式---“大監督模式”,即整合黨政部門原有的內部考評職能,通過專門的黨政聯合機構對幾乎所有的黨政部門進行綜合的考評和監督,并在黨政關系的宏觀層面開始建立決策、執行與監督權相互制約又相互協調的體制的初步嘗試[9];順德改革以轉變政府職能為核心,大膽探索政府大部門制改革、簡政強鎮事權改革、行政審批制度改革、社會體制改革、基層治理改革、市場化改革等全面系統的綜合改革,而改革進入“深水區”后不僅涉及橫向的機構整合,還涉及縱向的權力調整,順德在綜合改革的推進和深化中,仍受改革不配套等一些因素影響,有待進一步上下聯動、整體布局,整體上來說順德改革從權力配置效能的角度講是成功的,但黨政一體化的模式并不切合政治體制改革的方向.

十七大提出的建議和“行政三分制”在行政體制改革過程中的實踐經驗將會對今后進一步推進中國政治體制改革和權力三分制產生重要影響.

如果說三權分立是橫向的功能性權力分離,那么中國政府目前提出的行政三分就是縱向的過程性權力分離,這對于世界各國權力的配置設計是一大貢獻,對于構建“公共服務型政府”應有所增益,對于緩解乃至根除令人民聲討的腐敗更是一大利器.

大部門體制改革地方實踐的多種經驗模式著重體現了職能部門的業務內容、辦事程序和多種職能進行綜合協調與平衡的大協調、大服務、大職能整合模式.行政三分的不足也同樣十分明顯,效果有限,改革尚未真正成功,也沒有全面整體的深化.

1.這種改革難言是政府的職能轉變,更多意義體現的依然是機構和權力的結構整合.在行政體制改革的背景下,行政三分制不是很深入,過多地停留在機構的整合,政府行政三分改革并沒有在政府職能轉變基礎上展開,雖有不少地方實踐的多種經驗模式和中央若干部門的大部制改革,但是究竟如何具體推行行政三分,還缺乏政府職能轉變的整體考量思路和可操作性方案.國家行政學院邱霈恩教授認為,搞“行政三分”,忘權能整體,改革不可能真正成功.

2.對三種權力的具體實施機制和三種權力之間制衡機制開展甚少,在改革過程中政府到底如何實現決策權和監督權分立,這個選項還沒有開始進入改革的議程,還沒有基本設計的思路.中國的監督部門繁多但效力一般亟待整合就說明了這一點.

3.決策權、執行權、監督權相互制約協調的運行機制的研究可以在兩種背景下進行,一是政治體制改革的背景下,二是行政體制改革的背景下,目前的改革大多放在第二種背景下展開,第一種類型僅在個別地方試點,這不利于中國政治體制改革局面的突破,也制約了行政三分的功效和空間.

四、權力如何三分

\\(一\\)從中國政治體制考量權力三分體制是改革必由之路行政三分改革意義有限的根本原因在于國家權力體制的頂層設計并沒有推進.中國是黨領導國家的政治體制,政府是在黨委領導下的格局里作用與運行,僅具有較完備的執行權,不具備獨立、完整的決策權和監督權.基于這種考慮,需要在中國政治體制內整體考量權力三分體制框架,并與大部制結合探討其契合機理,構建大決策、大執行和大監督.在中國政治制度背景下,通過制度創新在黨領導國家的權力體制和黨委- 政府- 人大關系的權力格局層面推行權力三分和大部門制度改革,才能實現決策、執行與監督權的相互制約與相互協調.不僅如此,權力三分體制是基于我國政黨領導國家體制的基本現實作出的抉擇,有助于解決或者改善我國政治體制和政治生活中黨政不分、人大式衰、監督缺失的狀況.

這樣一來,行政三分改革和大部制改革就不得不深入到政治層面的改革內涵,從政黨、人大\\(議會\\)與政府等主體的關系入手,厘清其中的決策、執行與監督職能.

在中國語境下,恰恰需要整合分布在政黨、人大、政府、政協甚至法院和檢察院之中的決策、執行和監督權,進而在此基礎上討論三種權力之間的相互制約與相互協調.這就不僅僅需要討論三種權力之間的關系問題,也不僅要討論多種機關的關系問題,還要討論在界定多種機關關系的基礎上整合三種權力的問題.其中每一個問題又涉及到更加具體的分支問題,這些都應該成為大部制改革下一步應該思考的深層次問題.

上述分析表明,簡單的部門間機構和職能的協調與整合,部門內部或部門之間決策、執行與監督權的相互制約與相互協調不能有效解決行政體制中的根本問題.解決問題的根本途徑有賴于在政黨、人大與政府關系的更高層面實現決策、執行與監督權的相互制約與相互協調.故而,大部制改革面臨的體制瓶頸在于:如何在協調政黨、人大、政府等機關關系的基礎上整合分布在這些機關當中的決策、執行與監督權,并且實現三種權力之間的相互制約與相互協調.而要實現這一整合目標,必須從黨領導國家治理體制的頂層設計開始.

黨的權力可以劃分為決策權、執行權和監督權,不同的權力有不同的功能定位.科學配置黨的權力與機構是根據不同權力的功能定位合理地配置,通過分權、制衡和協調原則以實現權力與機構的正確有序運行.在當前黨內決策權、執行權和監督權三權高度集中、權責不清、缺乏分解.

三權高度集中于黨委,特別是黨委書記權力過大,往往造成行政首長和紀委書記職權被剝奪甚至被架空的局面.黨委不僅掌握最高決策權,而且包攬了大量重要的執行事務的權力\\(其中很大一部分屬于政府事務\\),同時紀委及人大的監督權也從屬黨委領導.黨內權力在功能定位與配置中不同程度地存在著黨政不分、黨代會權力被虛化、黨委書記\\(行政首長\\)權力被強化、黨委會過場化和紀檢委及人大權力被弱化等現象,要推進黨的執政能力建設必須從落實黨代會的最高職權、黨- 政府- 人大合理的體制格局及權力分工、明確黨委會的權限和強化紀檢委的相對獨立性等方面加以改革和完善,當務之急是限制黨政一把手的權力,科學合理設計和配置三權及其制衡和協調機制.

權力三分體制在執政黨\\(黨委和紀委\\)、政府以及人大的著重點是不一樣的,黨委的主體功能在于決策,在大決策中居于核心地位;政府的主體功能在執行,在大執行中居于核心地位;紀委、人大的主體功能在監督,在大監督中居于核心地位.

大決策、大執行和大監督在機構和功能上平行站位,都是在黨的領導下政治體制內運作,既有利于約束權力,也有助于集權統一;在權力配置的層次上,由大決策領導大執行,大監督不僅監督大執行,而且也監督大決策,黨委領導政府,紀委領導人大.這也是本文對下一步權力三分改革的建言.

\\(二\\)黨委領導政府的大決策體制改革與完善黨內權力功能定位與科學配置的路徑選擇,首先要改革黨委“決策權、執行權和監督權”三權合一體制.

1.剝離不屬于黨委的職權.\\(1\\)明確黨委與同級政府的職能分工即決策權、執行權分工.目前看來,短時期內恐很難按照事能分工實現黨政分開.堅持黨政適當分開的原則,黨政分開首先是黨負責決策重大事項,政府負責執行黨的決策.\\(2\\)黨委和政府決策權大小和范圍應有明確分工.重大決策權歸屬黨委,非重大事務和執行范圍內事務決策權由同級政府掌控.西蒙說管理即決策,決策其實無處不在,說決策權集中在黨委只能是相對意義的,或者說最高決策權和重大事項決定權在黨委.政府一般事務范圍或執行范圍內的事務的決策權高度集中或大量轉移在黨委,從長遠說會損害黨領導國家的執政能力,損害黨領導國家體制的合法性基礎.

2.逐步剝離黨委對同級紀檢委的領導權.黨委“決策權、執行權和監督權”三權合一體制既不利于紀檢委的自主監督,也占有了黨委的決策權力資源,使黨委權力運行缺少強有力的外在制約,易導致權力腐敗的發生.因此,要逐步剝離黨委對紀檢委的領導制約權.具體來講,要歸還紀檢委干部考察權、調查取證權和立案審查權等職權,通過改革逐步使兩委處于平行地位.

3.明確黨委相對于政府來說為權力決策機構,創新黨委會的工作機制,完善黨委的委員會決策決事制度,領導大決策體制.首長負責制要逐步淡化,退出重大事項決策領域.民主集中制應弱化黨政首長為最高決策的集中層面,而加強民主決策和議事決事的民主層面,才能制約一把手的權力,若還是一把手說了算,民主集中制的本來意義就沒有恢復.黨委的決策決事制度采取委員會制度,少數服從多數的決策表決機制,紀委嚴格監督黨委會決策程序,委員會的決事制度是自上而下的黨內民主的第一步.

4.從黨委、人大和政府的外部體制格局來看,黨委在堅持和加強黨的政治領導的同時應加強完善黨委決策權、決策機構、決策機制和決策力量建設.

5.黨領導國家的重大決策應盡可能通過人大議事程序上升為法律制度意志,通過法律制度途徑交付政府執行.

\\(三\\)大監督構想:紀委領導人大并主導整合監督機構結合大部制視野,我國監督體制面臨一些需要考量的重要問題:如何最大程度地整合各類監督機構和監督職權?從監督內容的角度看,對黨政機關的監督至少包括紀律監督、法律監督、財政\\(審計\\)監督和績效監督等類型,各種類型的監督擁有各自核心的監督內容和目標,從監督機構的角度看,對黨政機關的監督機構至少包括人大及其常委、黨的紀檢和組織部門,政府的監察、審計和人事部門以及法院和檢察院等機構,如何保證獨立性,能在多大程度上實現這些機構和職權的整合與協調,在很大程度上決定了“大監督”模式的生命力.

紀委、監察部\\(廳\\)、人大、政協、法院、檢察院、反貪局、審計局、預防腐敗局等眾多擁有對決策執行權進行監督權力.如何整合中國眾多的監督機構,主要有三種模式:黨委領導、行政主導、人大主導.在中國的權力格局下,黨委領導、行政主導和人大主導的監督模式都不會是正確選項,都無法保證必要的獨立性和有效性.黨委領導、行政主導,前者是決策主體后者是執行主體,監督的有效獨立意義無從談起.人大在中國政治生活中還不具備主導中國監察的實體基礎和行動能力,單獨依靠人大的力量很難實現整合的目標,也不會有預期的效果,人大主導的模式圖景雖好但注定不代表改革的路徑.

改革進程中一段時期由黨委書記兼任人大主任,這個安排主要是從決策和法制的角度考慮,之于人大的實際地位和功能并無明顯效果,人大既沒有充分發揮對政府執行之監督作用,也沒有體現出對決策的審議制約功能.我們應該看到,盡管憲法賦予了人大最高國家權力機關的地位,盡管人大擁有最高立法權,但人大的職能定位只有設定為監督機構才更具實體意義.人大應該有地位,必須通過合適途徑,另辟蹊徑,惟一可能是通過紀委的檢察權,即紀委領導人大,其他的途徑改革沒有成功的可能性.紀委領導人大既符合黨領導國家理念,又能合法有效地對接黨領導國家的政治平臺和政治資源.紀委和人大都是國家檢察權監督權實現的主體性組織,這是整合的權力基礎;同時兩者在中國政治生活中作用和地位皆亟待加強,這是整合的必要性;紀委領導人大契合了黨領導國家的政治特點,是為中國最能為各方接受和認同的改革方案.有必要通過強化紀檢委的相對獨立性和政治權威,提升紀檢委黨內的地位,實現兩委平行設立、平行工作,由紀檢委領導人大工作,整合現有的紀委、立法、司法、監察、審計、反貪局和預防腐敗局等原有監督機構及其職能,并通過人大總領對政府的監督,同時實現紀委和人大的權力與機構在大監督體系的合理定位與科學配置.

具體有如下考量:\\(1\\)紀檢委主管和領導人大工作,由紀檢委書記兼任人大主任,由紀檢委領導人大工作,并通過人大作為實體平臺總領對政府的監督,同時強化兩者常態化的監督權威,特別是公共預算和政府工作及人事安排方面審議權,改變紀檢委和人大在我國政治生活中地位式衰局面.\\(2\\)改革紀檢委現行雙重領導體制.具體可分兩步走,首先紀委、人大的監察權與政府行政權平行,最后紀委的監察權與黨委的決策權平行;先地方,后中央,從十八屆三中全會的決定來看,地方紀委改由中紀委領導垂直管理,這一步已經是要啟動了.紀檢委全面統一領導所屬各地方、各部門、各機構的紀檢組織及其工作,實行垂直領導,各地方、各部門、各機構的紀檢組織由上級紀檢委派出,只有這樣才能獨立有效發揮對決策權和執行權的監督.\\(3\\)紀檢委應有自主權,增加紀檢委具體監督權,紀檢委監督工作、人事任命和財務預算應獨立于同級黨委政府,賦與紀檢委充分的懲處權、人事質詢權、干部考察權、決策執行程序監督權、政務審查權,特別是對重大黨政事務的決策、執行享有獨立充分的監督質詢權.

五、結語:全面深化改革需要思想大解放30多年的改革開放形成了中國模式和中國經驗:經濟建設為中心;發展是硬道理,漸進式改革;先試點后推行;宏觀調控;對內搞活對外開放,增加主體積極性,增加人、干部和體制的活力;混合體制;政績競標賽……不一而論.當前,我國的經濟社會發展又到了歷史的關鍵時刻,“中等收入陷阱”,“人口紅利消失”,公平正義,道德建設,理想信念有待加強等等問題,已經成為影響改革發展甚至社會主義制度本身的重大問題,而公民主體意識和權利意識的覺醒則成為這些問題深層次個體因素.

而互聯網時代網絡技術和網絡平臺的發展對現有的政治、社會和政府的治理秩序和治理體制帶來了全新的沖擊.時代呼喚中國需要進行一次如同十一屆三中全會和南方談話那般意義上的思想解放,以形成社會共識,求得思想大解放,走過這段改革的“深水區”.

十八屆三中全會作出了全面深化改革的決定,決定指出:“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化.必須更加注重改革的系統性、整體性、協同性,加快發展社會主義市場經濟、民主政治、先進文化、和諧社會、生態文明,讓一切勞動、知識、技術、管理、資本的活力競相迸發,讓一切創造社會財富的源泉充分涌流,讓發展成果更多更公平惠及全體人民.”

黨對國家的領導是全面的領導,包括政治領導、思想領導和組織領導.全面深化改革需要如同十一屆三中全會和南方談話那般意義上的思想大解放,才能實現黨領導國家的治理體系與現代政府治理能力和現代市場經濟體系訴求的深度嵌合,與政府職能改革、和諧社會建設和民主法治建設推進的高度結合.

人們常說全面深化改革就是要趟過改革的“深水區”,改革的“深水區”必然涉及黨領導國家的治理體制,這才是中國的頂層設計,若脫離或者回避黨領導國家這個體制,那改革也不叫在“深水區”的改革,還是在淺水區的改革.全面深化改革必須要有勇氣、要有擔當、要有長遠謀略,社會主義、民主和科學這是考量改革的三個關鍵詞,全面深化改革必須堅持這三個關鍵詞,社會主義、民主和科學不能偏廢.

如果我們拓展歷史視野,放在民族復興經歷的每一個階段,每一次歷史性的轉變背后都是在民族生死存亡或進退徘徊的緊急關頭經歷了一場思想大解放,激發中華民族向前邁進.自“五四”以來,民主和科學就是中華民族求解放、求發展的兩大思想武器.建黨90年,經驗和教訓兩方面告訴我們,堅持社會主義,不走老路也不走邪路.

在十八大報告中強調,在改革開放30多年一以貫之的接力探索中,我們堅定不移高舉中國特色社會主義偉大旗幟,既不走封閉僵化的老路,也不走改旗易幟的邪路.

是可謂對黨歷史總結的結晶.不走封閉僵化的老路就是要克服封建主義殘毒對我們工作的影響,不走改旗易幟的邪路就是要堅決反對資產階級自由化.新的時期,市場經濟取得了極大發展,資本力量空前壯大,由于我們國家制度的不完善和體制的漏洞等等原因,官商勾結、錢權交易、官員腐化情況非常嚴重,資產階級自由化在新時期的主要表現形式不僅僅是資產階級自由化思想,更體現為資本綁架政府,資本綁架官員,資本侵蝕黨的肌體,資產階級自由化這個發展變化是在國家治理中要加以注意要深刻把握的.由于歷史上長時期的專制集權體制和傳統思想文化影響,如何克服封建殘余,始終是擺在國家生活和中國發展需要克服的最大障礙,封建主義殘毒在國家生活中往往以“左”的面目出現,積重深甚.縱觀黨歷史上的幾次思想路線的錯誤,大多受封建殘余思想的影響;縱觀黨歷史上的幾次思想解放,特別是十一屆三中全會和南方談話,主要是克服封建殘余思想,或而言之是要從克服封建殘余求得思想解放.我們黨和國家的治理或者說黨領導國家的過程中,斯大林模式是我們改革和發展需要克服、破除的最大障礙,全面深化改革,須從根本上清除斯大林模式在執政方式、思想作風和組織體制上的影響,如同計劃經濟走向市場經濟那般.

改革的深水區有“妖魔”,其“妖”是資本侵蝕黨政肌體,任其發展,黨領導國家體制就會改旗易職;其“魔”是斯大林模式陰魂不散,若不根治,黨領導國家體制就會封閉僵化.“斬妖伏魔”,黨領導我們國家方能趟過改革深水區.改革尚未最后成功,黨和國家尚需努力!

注釋:

①十三大報告指出:中國共產黨是我國社會主義事業的領導核心.在新的形勢下,只有改善黨的領導制度、領導方式和領導作風,才能加強黨的領導作用.近幾年來,我們在改善黨的領導方面做了不少工作,取得了一定成效,但長期形成的黨政不分、以黨代政問題還沒有從根本上解決.這個問題不解決,黨的領導無法真正加強,其他改革措施也難以順利實施.因此,政治體制改革的關鍵首先是黨政分開.黨政分開即黨政職能分開.

②斯大林和列寧時期蘇聯對監察權的安排可以參見袁剛\\(2012\\)一文.

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