一、組織協調及協調機制的內涵
協調\\( coordinate\\) 在英文中有給……配位和使\\( 各部件、各動作等\\) 協調調節的意思.協調在中文有兩種詞性,做形容詞時指"兩者\\( 人或物\\) 有較大的一致性".做動詞時指是雙方配合的比較一致.因此,我們也可以從兩個維度來理解組織協調.首先,組織協調指行政組織內部運行的一種狀態,即行政組織內部各個部門之間在共同的組織目標下,各負其責,各盡所能的和諧運行.其次,從管理者的角度來說組織協調指行政管理者設立組織的近期和長遠期目標,并制定相應的規章和制度監督下屬有效執行的過程.從被管理者的角度看,協調指組織內的各部門和人員之間為了實現共同的目標相互之間交流溝通以平衡各種利益關系,統一步調,有效的實現組織目標的過程.
機制是事物內在具有的原理、規律,它自發的對事物起作用.在組織管理中的"機制"是指組織管理系統內各子系統、各要素之間相互作用、相互聯系、相互制約的形式及其運動原則和內在的、本質的工作方式.從這個意義上講,行政組織內部的協調機制就是指行政組織的各組成部分及其成員為了在組織運作過程中行動一致和高效的實現組織目標,事先制定的相互聯系、相互制約的程序、原則及方式.
二、行政組織內部協調機制構建的必要性
一般行政管理理論家享利·法約爾\\( Henri Fayol\\) 第一次從管理過程論的角度提出了管理五項職能說,五項職能包括計劃、組織、指揮、協調和控制.他首次將協調作為一項重要的組織管理活動,并認為協調就是讓組織成員團結一致,使組織中各部門和成員的行動得到協同一致.巴納德\\( C. I.Barnard\\) 在其代表作《經理人員的職能》中,指出社會的各級組織都是一個協作的系統,即由相互進行協作的各個人組成的系統,即組織就是為"有意識地協調兩個以上人的活動或力量的一個體系".A·布朗也指出,組織就是"獲得更有效而協調的努力的一種手段".由此可見,組織的產生和發展就是人們之間的協調機制不斷增進的產物.組織協調是提高組織效率、實現組織目標的重要因素,協調機制是實現組織協調的必要保證.行政組織作為組織形態中的一種特殊形式,其產生、發展和運行都有與一般企業組織運行不同的特點.一般來說行政組織是指根據國家憲法和法律組建起來的、行使國家行政權力、管理國家公共事物的組織系統,是國家權力機關的執行機關.行政組織具有政治性與公共性、權威性與規范性、強制性與服務性、復雜性與程序性等特征.
首先,現代行政組織內部專業分工的精細化發展為組織內部協調機制的構建提供必要性.分工是人類社會發展的源泉,早在 1776 年亞當·斯密在《國富論》中就對勞動分工及其重要性的經典陳述.他認為組織的起源是分工,分工是生產率進步的源泉.而組織協調產生的源自組織內部成員的勞動分工.勞動分工帶來了專業化優勢,大大提高了勞動生產率; 但隨著勞動分工和專業化的深入發展,組織成員及組織中各組成部分之間的協同能力降低,這在一定程度上反而不利于組織運作效率的提高.尤其是現代行政組織是一個縱橫交錯的體系,縱向分為許多層次,橫向分為許多部門和子系統.各個方面不可避免地要從自身的角度提出要求,各個局部也難免會從自己的利益出發考慮問題,因而不可避免地會導致利益和要求的多元化.如對利益交叉問題、權力交叉問題、管理范圍邊界上的問題、多重政策法規交錯問題、法律缺失與漏洞的問題等等,當事各方均能從自身的角度和利益出發,找出有利于自身的依據.面對種種復雜情況,若單一地由上級行政領導作出強制或支配性裁決,采取硬性協調,那就很難做到合理公平.久而久之,就會產生抵觸情緒或離心力,從而削弱行政組織內聚力.由此可見,行政組織內部各部門之間的功能分工是必須的,但各個部門基于共同目標的統一也是必不可少的,否則行政組織運行的效率就會降低.然而組織的統一并不會自然而然的從勞動分工的過程中產生出來,因此就行政組織管理者建立一種使各部門有效協作共同完成組織任務的協調機制.分工與協調是相統一和聯系的,組織內部分工的存在以及因分工而帶來的各種問題為行政組織協調機制的構建提供了必要性.
其次,行政組織內部沖突的存在為協調機制的構建提供必要性."沖突是為了價值而對一定地位、權力、資源的爭奪以及對立雙方為使對手受損或被消滅的斗爭."[2]在人類社會的任何一種組織中,沖突都作為一種普遍現象而存在.行政組織沖突是指組織內部成員之間,成員個人與組織之間,組織內各部門之間所存在的種種矛盾與不協調現象.在行政組織內部沖突則表現為兩個層面,其一,行政組織成員或組織部門之間由于爭奪一定的資源、權力、地位等利益而引起的沖突.其二,行政組織內的個體或部門由于相互之間的情感和價值觀之間的差異而引起的沖突.組織內部沖突如果保持在一定的限度之內則有利于組織內部各利益主體表達不同意見,使組織保持活力.但如果超出這個限度,則會對組織的高效運行產生消極作用,甚至使組織分崩離析,名存實亡.
三、基于依賴關系的行政組織內部協調機制構建
由于組織內部資源的相對稀缺性,行政組織內部成員和各組成部分在組織資源的分配和整合中形成三種依賴關系,正是在這種相互依賴中產生了組織成員和各部門之間的矛盾和沖突,協調機制的構建也依據這三種依賴關系而展開.
\\( 一\\) 一般意義上的行政組織管理需要協調處理的三種依賴關系
行政組織協調問題的產生是由于其內部的各部門和人員之間有三種基本的依存關系: 總和關系,順序關系和雙向互動關系.同時我們所作的這種區分只是一種相對意義上的劃分.在行政組織管理過程中組織成員和各部門之間的這三種關系并不是截然分開的.
首先,總和關系是指部門 A 和部門 B 之間是不相隸屬的關系并且業務聯系很少,他們分別獨立完成的工作構成他們共同的上級部門 C 工作的前提,這時,我們把部門 A、B、C 之間形成的依賴關系為總和關系.這時部門 A 和 B 都想通過積極主動的完成上級交代的工作任務來取得和維持本部門的正式地位,使本部門不斷從上級機關得到肯定、支持、幫助和工作指導.在這種依賴關系中,部門 A 和 B 都必須從上級部門中獲得自身發展的資源和得到上級部門的肯定來實現自身價值,而上級部門 C 工作的進一步開展也必須以下級部門 A 和 B 按時定額完成任務為前提.其次,順序關系是指部門 A、B、C 形成一個單向的工作流程,部門 A 的工作成果構成部門 B 工作的起點,部門 B 工作的成果構成部門 C 工作的前提,部門 B 處于部門 A 和 C 的信息交流中心的位置.這時我們把部門 A、B、C 之間形成的依賴關系為順序關系.在這種關系模型中,部門 A、B 和 C 之間一般是同級關系,他們之間沒有隸屬關系.他們展開工作的前提是共同的目標和完成相關的工作事項所所因遵循的標準.最后,雙向互動關系是指部門 A 和 B 各自完成的工作任務成為彼此工作的前提.這種關系模型既可用于描述同一組織內上下級之間的工作關系,也可用于闡釋業務聯系緊密的兩個部門之間的關系.對這三種關系的有效處理必須依靠相應的協調機制才能解決,協調問題由此而產生[3].
\\( 二\\) 正確處理組織中的依賴關系需要構建的協調機制
首先,基于組織目標的協調機制.行政組織目標是其成員和各部門行動的指南.行政組織內部的目標協調主要包括組織目標與部門目標的協調、部門目標與個人目標的協調、上下級的責任與目標的協調、部門之間目標的橫向協調、由上到下的縱向協調等.通過對組織目標正確性的闡述,對組織各種決策政策理性的解釋,對組織規章制度和操作規程必要性的說明,以求行政組織成員獲得明確的概念,充分的了解,深刻的認識,并在此基礎上形成各組織單元行動的協同一致,最后高效的實現組織目標.在構建行政組織目標協調機制的過程中應做到: 其一,由于行政組織本身的公共性和社會性使得其目標體系中包含很多諸如"為人民服務"等總體性的很難度量和評價的目標.這給組織目標的實現帶來了很多困難.因此我們在制定行政組織發展目標時要盡量的簡明扼要,并盡可能轉換為定量目標,從而可以進行度量和評價; 其二,是目標應由上下級共同設定,包括共同參與目標的選擇和對如何實現目標達成一致意見,這樣便于整個組織的所有成員都對組織的目標、政策和規章制度產生共同的理性認識和情感共鳴,以增強實現組織目標的動力和服從組織規范的自覺性; 其三,每個目標的完成都應有明確的時間期限,保證整體組織目標的按進度推進; 其四,要及時和不斷地進行績效的反饋,并督促調整目標和行動.
其次,基于組織設計的協調機制.這主要包括層級制和橫向契約關系.通過組織內部結構的合理設計,實現行政組織權力的平衡分配,并以此為基準對行政組織中的各部門管轄范圍和管理對象作明確的劃分,且規定相互之間的權力、責任銜接和配合方式.通過這種權力和責任相匹配的關系我們可以約束任何超前、落后和越權的行為,消除爭權奪利和相互推諉的現象,化解磨擦和沖突,實現行政組織的協調運行.除此之外我們還可以通過成立跨部門的領導小組、綜合委員會等機構來協調相關部門的活動,使這些部門為實現既定的目標而協同努力,或者通過相關部門之間的意向書、備忘錄等形式來肯定和加強彼此間的協作關系.
最后,基于工作的協調機制.主要包括工作計劃、標準和專業化機制.作為某一組織高層管理集體來說要以計劃為主要參照物,通過嚴格執行工作計劃來協調組織內各部門之間的行動.包括工作進度、工作方式、工作質量、經費開支等.在這里,前提條件是計劃本身應當切合實際,應當包含了各種組織單位在業務方面的相互制約關系.調整計劃通常是一種的強制性協調方法.作為某一組織的各職能單位來說事先要將本部門的工作設計、計劃、打算報請上層管理者審批,待批復準許后再付諸實行; 事中應把實施的進度、狀況、困難、前景報告上層管理者了解,并請求必要的協助; 事后應將執行的結果,包括成就與失誤匯報上層管理者備案,并就今后的計劃開始第二輪的協調.
